სახალხო დამცველის როლი კონსტიტუციის მიხედვით

ავტორები:
გიორგი ბურჯანაძე
თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის იურიდიული ფაკულტეტის დოქტორანტი, ფონდი “ღია                                                 საზოგადოება – საქართველოს” ადამიანის უფლებათა პროგრამის კოორდინატორი

მერი კოჭლამაზაშვილი
10578058_545213648939050_573162555_n

საქართველოს კონსტიტუციის 43-ე მუხლი განსაზღვრავს დამოუკიდებელ კონსტიტუციურ ორგანოს – სახალხო დამცველს, რომელიც წარმოადგენს ადამიანის უფლებათა ეროვნულ დაწესებულებას. მისი არსებობა და ეფექტური ფუნქციონირება, მეტწილად, განაპირობებს ადამიანის უფლებების ჯეროვანი დაცვის შესაძლებლობას ქვეყანაში. თითქმის 20 წელია, ეს ინსტიტუტი არსებობს საქართველოში და შესაძლებელია დადებითი და უარყოფითი მხარეების წარმოჩენა. ამ სტატიაში მიმოხილული და გაანალიზებული იქნება საქართველოს კონსტიტუციისა და საქართველოს ორგანული კანონის – „ საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ “ – დებულებები მათი სამომავლო სრულყოფის მიზნით. სტატიის მიზანი არის არა მთლიანი ინსტიტუტის დეტალური ანალიზი, არამედ, ძირითადად კონცენტრირება იმ საკითხებზე, რომლებიც კონსტიტუციით დარეგულირებას საჭიროებენ.

  1. კონსტიტუციის არსებული ჩანაწერი;

საქართველოს კონსტიტუციის 43-ე მუხლი შემდეგი შინაარსის არის:

  1. საქართველოს ტერიტორიაზე, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვას ზედამხედველობას უწევს საქართველოს სახალხო დამცველი, რომელსაც 5 წლის ვადით სრული შემადგენლობის უმრავლესობით, ირჩევს საქართველოს პარლამენტი.
  2. სახალხო დამცველი უფლებამოსილია გამოავლინოს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევის ფაქტები, შეატყობინოს ამის შესახებ შესაბამის ორგანოებსა და პირებს. სახალხო დამცველის საქმიანობისათვის დაბრკოლებათა შექმნა ისჯება კანონით;
  3. სახალხო დამცველის უფლებამოსილება განისაზღვრება ორგანული კანონით;

კონსტიტუციის აღნიშნული ჩანაწერი ადგენს რამდენიმე საკითხს – სახალხო დამცველის მანდატი (ადამიანის უფლებებზე ზედამხედველობა), არჩევის წესი, საქმიანობის ფორმები და ხელშეშლის აკრძალვა და ორგანული კანონით რეგულირების საკითხი. შესაბამის ქვეთავებში იქნება წარმოდგენილი კონკრეტული საკითხები და ბოლოს იდენტიფიცირებულ იქნება კონსტიტუციის 43-ე მუხლის პროექტი.

სახალხო დამცველის საქმიანობა მეტწილად სარეკომენდაციოა. ანუ მას არ აქვს იძულებითი აღსრულების მექანიზმი. კონსტიტუციური ჩანაწერიც – ადამიანის უფლებებზე ზედამხედველობა – აშკარად მიანიშნებს, რომ სახალხო დამცველი არ არის აღჭურვილი აღსასრულებლად სავალდებულო მექანიზმით. ძირითადად, სახალხო დამცველის ინსტიტუტის რეკომენდაციის შეუსრულებლობა ცუდ ტონად ითვლება და სწორედ ამაზეა დაფუძნებული ეს ინსტიტუცია. თუკი შესასრულებლად სავალდებულო დოკუმენტის მიღების შესაძლებლობა ექნება სახალხო დამცველს, იგი შეიძლება ადმინისტრაციულ ორგანოდ გადაიქცეს და მისგანაც მომდინარეობდეს ადამიანის უფლებების დარღვევის რისკი. ანუ სახალხო დამცველის აღნიშნული კომპეტენცია ავტომატურად გამომდინარეობს ამ დაწესებულების ინსტიტუციური ბუნებიდან. მაგრამ ამით არ უნდა მივიღოთ სრულიად არაეფექტური კონსტიტუციური მექანიზმი. უნდა იქნას დაცული ბალანსი, ადამიანის უფლებების ჯეროვან დაცვასა და საქართველოს კონსტიტუციურ-სამართლებრივ წესრიგს შორის.

  1. სახალხო დამცველის საქმიანობისას წარმოჩენილი პრობლემები

გასული წლების გამოცდილებამ აჩვენა, რომ სახალხო დამცველის კომპეტენციებს შორის ყველაზე ეფექტური საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვაა. არაერთი საკონსტიტუციო სარჩელით მიმართა საქართველოს სახალხო დამცველმა სასამართლოს და მრავალი ნორმატიული აქტი გაუქმდა ან სადავო აქტების ნორმატიული შინაარსის განმარტება მოხდა კონსტიტუციის შესაბამისად.

სახალხო დამცველის საქმიანობის ყველაზე სუსტ მხარედ რჩება საპარლამენტო ანგარიში, რომელსაც იგი წარადგენს საქართველოს პარლამენტში ყოველი კალენდარული წლის მარტში. მისი აღსრულება არის საკმაოდ პრობლემური და საბოლოოდ, მისი მხოლოდ ცნობად მიღება ხდება შესაბამისი რეაგირების გარეშე.

საქართველოს სახალხო დამცველის საქმიანობის საკმაოდ დიდი ნაწილი ეთმობა საერთო სასამართლოების გადაწყვეტილებების შესწავლას. აღნიშნულს ადასტურებს საქართველოს სახალხო დამცველის საპარლამენტო ანგარიშები. საქართველოს კონსტიტუცია და კანონმდებლობა არ იძლევა მკაფიო რეგულირებას სახალხო დამცველისა და სასამართლო ხელისუფლების ურთიერთობას შორის.

საქართველოს სახალხო დამცველის საქმიანობის ერთ-ერთი პრობლემური საკითხი არის პროკურატურასთან და ზოგადად სამართალდამცავ ორგანოებთან თანამშრომლობა. სახალხო დამცველის რეკომენდაციები, რომლებიც გამოძიების ან სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყებას ეხება, უმეტესად არ სრულდება,[1] რის გამოც, შეუძლებელი ხდება იმ უფლებების დაცვა, რომლებიც დაცვის მექანიზმად ითვალისწინებენ დამრღვევ პირთა პასუხისმგებლობას.

სახალხო დამცველისთვის გამოწვევად რჩება ახალი კომპეტენციების მინიჭება. 2014 წელს მას მიენიჭა „ დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ “ საქართველოს კანონით განსაზღვრული ზედამხედველობის კომპეტენცია. ასევე, შეიქმნა პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორის აპარატი. იგეგმება ინფორმაციის თავისუფლებასთან დაკავშირებით მსგავსი რეგულირების მიღებაც. პრობლემა არის ის, რომ შეიძლება ამ ინსტიტუციების მიერ მოხდეს სახალხო დამცველის ფუნქციის გადაფარვა, მაშინ როცა საქართველოს სახალხო დამცველის იურისდიქცია ნებისმიერ ადამიანის უფლების დაცვაზე ვრცელდება.

  1. სახალხო დამცველის ყოველწლიური საპარლამენტო ანგარიში;

ყოველწლიური ანგარიში უმთავრესი დოკუმენტია, რომელსაც სახალხო დამცველი უგზავნის საქართველოს პარლამენტს. ზოგადად, სახალხო დამცველის ინსტიტუციური ბუნებაც პარლამენტისთვის გარკვეული ინფორმაციის მიწოდებას ისახავს მიზნად და ეს აღმასრულებელი ხელისუფლების კონტროლის ფორმას წარმოადგენს. კონსტიტუციაში უნდა გაიწეროს ვალდებულება, რომ საქართველოს პარლამენტში წარდგენილი ანგარიშის შესახებ საკანონმდებლო ორგანომ უნდა მიიღოს სპეციალური დადგენილება, რომლითაც იგი მისცემს შესაბამის რეკომენდაციებს კონკრეტულ სამინისტროებს და უწყებებს, რომლებიც მისი ზედამხედველობის ქვეშ ექცევიან. საქართველოს კონსტიტუციაში შეიძლება ზოგადი ვალდებულება გაიწეროს, რომელიც დანარჩენი ორგანული კანონით დარეგულირდება. უნდა დადგინდეს, მაგალითად, პარლამენტის ვალდებულება, განუსაზღვროს კონკრეტული ვადა აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლებს მის დადგენილებაში განსაზღვრული ვალდებულებების შესრულების შესახებ ინფორმაციის მოწოდებისთვის.

შეიძლება არგუმენტის მოყვანა იმის შესახებ, რომ კონსტიტუციაში არ უნდა გაიწეროს რეგულირება სახალხო დამცველის საპარლამენტო ანგარიშის შესახებ, რადგან პარლამენტი პოლიტიკური ორგანოა და მიზანშეწონილობიდან გამომდინარე, ახდენს მთავრობის კონტროლს. მაგრამ, გამომდინარე იქიდან, რომ საკითხი ეხება ადამიანის უფლებებს, აუცილებლად უნდა დადგინდეს პარლამენტის ვალდებულება უზრუნველყოს სახალხო დამცველის ყოველწლიური ანგარიშის შესრულების მონიტორინგი, თუ ეთანხმება მის შინაარსს.

  1. სახალხო დამცველი და სისხლისსამართლებრივი დევნა

გასული წლების პრაქტიკამ აჩვენა, რომ სახალხო დამცველის არაერთი რეკომენდაცია არ ყოფილა გათვალისწინებული, რომელიც ეხებოდა გამოძიების და სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყებას. აქედან გამომდინარე, საქართველოს სახალხო დამცველს უნდა მიეცეს კომპეტენცია განსაკუთრებულ შემთხვევებში დაიწყოს სისხლისსამართლებრივი დევნა პირდაპირ ან სპეციალური ad hoc პროკურორის დანიშვნით, როცა საქართველოს მთავარი პროკურატურა არ იძიებს ან არ იწყებს საქმეს, რომელიც ეხება ადამიანის უფლებების დარღვევას. ის უფლებები, რომელთა ხელყოფის გამოც, აუცილებელია სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყება, უნდა განისაზღვროს ორგანული კანონით. ეს სისტემა მიმოხილული იქნება ცალკე სტატიაში დამოუკიდებელი საგამოძიებო ორგანოს შესახებ.

  1. სახალხო დამცველი და სასამართლო ხელისუფლება

საქართველოს კონსტიტუციამ უნდა დაადგინოს სახალხო დამცველისა და სასამართლო ხელისუფლების ურთიერთობის ზოგადი ჩარჩო რეგულირება. სახალხო დამცველს უნდა ჰქონდეს მოსამართლის დისციპლინური პასუხისმგებლობის დაყენების შესაძლებლობა, სასამართლო პროცესში მოსამართლის თანხმობით მონაწილეობის უფლება (სასამართლო მეგობრის სახით) და გადაწყვეტილებების გადასინჯვის ინიცირების შესაძლებლობა საკონსტიტუციო სასამართლოს წინაშე, თუკი დავა სახელმწიფოსა და კერძო პირს შორის მიმდინარეობს და ეს უკანასკნელი თანახმაა სახალხო დამცველმა გაასაჩივროს გადაწყვეტილება სასამართლოში. საკონსტიტუციო სასამართლოში გადაწყვეტილების გასაჩივრების შესაძლებლობა მაშინ იქნება შესაძლებელი, თუკი რეალური კონსტიტუციური კონტროლის შესახებ იქნება გადაწყვეტილება მიღებული საკონსტიტუციო კომისიაში.

  1. სახალხო დამცველის იმუნიტეტი

საქართველოს ორგანული კანონი „ საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ “ შეიცავს სახალხო დამცველის სისხლისსამართლებრივი დევნისგან იმუნიტეტის რეგულირებას. სახალხო დამცველის კონსტიტუციური რანგიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია კონსტიტუციაშივე განისაზღვროს სახალხო დამცველის იმუნიტეტი.

  1. სახალხო დამცველის არჩევის პროცედურა

სახალხო დამცველი არის პირი, რომელიც ადამიანის უფლებების დაცვაზე ზედამხედველობას ახდენს. მისი რეკომენდაციების ადრესატები უმეტესად არიან აღმასრულებელი ხელისუფლების დაწესებულებები. საპარლამენტო რესპუბლიკაში ზოგადად, პარლამენტი და აღმასრულებელი ხელისუფლება საკმაოდ მჭიდროდ თანაარსებობენ. ამ პირობებში მნიშვნელოვანია, რომ სახალხო დამცველი იყოს პირი, რომელიც არ აირჩევა იმ უმრავლესობის მიერ, რომელიც ნდობას უცხადებს მთავრობას. საჭიროა სახალხო დამცველის კანდიდატი პოლიტიკური კონსენსუსის შედეგად აირჩეს და საპარლამენტო უმცირესობამ ან უმცირესობის არარსებობის პირობებში, უმრავლესობას გარეთ დარჩენილ დეპუტატთა უმრავლესობამ, დაუჭიროს მხარი კანდიდატურას.

ასევე მნიშვნელოვანია, რომ კონსტიტუციაში პირდაპირ განისაზღვროს სახალხო დამცველობის კანდიდატის მიერ პოლიტიკური საქმიანობის აკრძალვა, არჩევამდე მინიმუმ სამი წლით ადრე პერიოდზე. აღნიშნულით მიიღწევა სახალხო დამცველის მიუკერძოებლობა.

ზემოაღნიშნულის პარალელურად, აუცილებელია აიკრძალოს სახალხო დამცველის ხელმეორედ არჩევა ზედიზედ ორი ვადით. ამით მიიღწევა სახალხო დამცველის უფრო მეტი დამოუკიდებლობა. კონსტიტუციამ ასევე უნდა გაითვალისწინოს სახალხო დამცველის საბიუჯეტო ხელშეუხებლობის გარანტია.

  1. საქართველოს კონსტიტუციის 43-ე მუხლის ახალი პროექტი

ვენეციის კომისიის მიხედვით, კონსტიტუციაში უნდა იყოს განსაზღვრული ყველა ის საკითხი, რომელიც ადამიანის უფლებათა ეროვნული ინსტიტუციის დამოუკიდებლობას უზრუნველყოფს.[2] ამავდროულად აუცილებელია „ ეროვნულ ინსტიტუციათა სტატუსის პრინციპების “ (ე.წ. „პარიზის პრინციპები“) გათვალისწინება.[3] შესაბამისად, კონსტიტუციის 43-ე მუხლი შემდეგი სახით უნდა ჩამოყალიბდეს:

მუხლი 43

 

  1. საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე, ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვას ზედამხედველობას უწევს საქართველოს სახალხო დამცველი, რომელსაც 5 წლის ვადით ირჩევს საქართველოს პარლამენტი. სახალხო დამცველად პირი არ შეიძლება აირჩეს ზედიზედ ორი ვადით. დაუშვებელია სახალხო დამცველად ისეთი პირის არჩევა, რომელიც ეწეოდა პოლიტიკურ საქმიანობას (იყო პოლიტიკური პარტიის წევრი ან ეკავა პოლიტიკური თანამდებობა) ბოლო სამი წლის განმავლობაში.
  1. საქართველოს პარლამენტის მიერ საქართველოს სახალხო დამცველი არჩეულად ჩაითვლება თუ მას მხარს დაუჭერს უმრავლესობის უმრავლესობა და უმცირესობის უმრავლესობა (თუ უმცირესობა არ არის შექმნილი, მაშინ უმრავლესობის ფარგლებს გარეთ დარჩენილ დეპუტატთა უმრავლესობა). სახალხო დამცველად აირჩევა პირი, რომელიც მიიღებს სხვა კანდიდატებზე მეტ ხმებს, მაგრამ არანაკლებ პარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობისა.
  1. სახალხო დამცველი უფლებამოსილია გამოავლინოს ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დარღვევის ფაქტები, შეატყობინოს ამის შესახებ შესაბამის ორგანოებსა და პირებს, ორგანული კანონით განსაზღვრულ შემთხვევაში, მიმართოს საერთო ან საკონსტიტუციო სასამართლოს, მიმართოს საკანონმდებლო წინადადებით საქართველოს პარლამენტს, მოითხოვოს დროებითი საგამოძიებო კომისიის შექმნა საქართველოს პარლამენტში და განახორციელოს ორგანული კანონით გათვალისწინებული სხვა უფლებამოსილება. დაუშვებელია, საქართველოს სახალხო დამცველისთვის ისეთი უფლებამოსილების მინიჭება, რომელიც შეუთავსებელია მის ინსტიტუციურ ბუნებასთან.
  1. საქართველოს სახალხო დამცველის ყოველწლიური ანგარიშის მოსმენის შემდეგ საქართველოს პარლამენტმა უნდა მოიწვიოს შესაბამისი აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლები და მოისმინოს სახალხო დამცველის რეკომენდაციებზე მათი პოზიცია. თუ საქართველოს პარლამენტი გაიზიარებს სახალხო დამცველის მოსაზრებებს, იგი დაუდგენს კონკრეტულ ვადას აღმასრულებელ ხელისუფლებას, რომლის გასვლამდეც პარლამენტს უნდა წარედგინოს რეკომენდაციებში აღნიშნული საკითხების აღმოფხვრის გეგმის მიმდინარეობის ან მათი აღმოფხვრის შესახებ ცნობა.
  2. სახალხო დამცველის კომპეტენცია ვრცელდება უმაღლეს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე.
  1. სახალხო დამცველი უფლებამოსილია, განახორციელოს სასამართლო ხელისუფლებაზე ზედამხედველობა მხოლოდ ორგანული კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევაში და დადგენილი წესით. სახალხო დამცველის სასამართლო ხელისუფლებაზე ზედამხედველობა ხორციელდება სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის სრული პატივისცემით.
  1. სახალხო დამცველისთვის განკუთვნილი ბიუჯეტის საერთო ოდენობის შემცირება წინა წლის შესაბამის ოდენობასთან შედარებით, შეიძლება მხოლოდ სახალხო დამცველის წინასწარი თანხმობით.
  1. საქართველოს სახალხო დამცველის საქმიანობისთვის დაბრკოლებათა შექმნა ისჯება კანონით.

მოსაზრება მომზადებულია პროექტის „ინკლუზიური და კონსენსუსზე ორიენტირებული კონსტიტუციური რეფორმის პროცესის ხელშეწყობა საქართველოში“ ფარგლებში, რომელსაც Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის ფინანსური მხარდაჭერით ახოციელებს ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC). მოსაზრებაში გადმოცემული პოზიცია ეკუთვნის და არ ასახავს EMC-ს ან GIZ-ის შეხედულებებს.

 

———

სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.

 

[1] გიორგი ბურჯანაძე, „2008–2013 წლებში საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ გაცემულ რეკომენდაციათა შესრულების ანგარიში და ანალიტიკური კვლევა“ (UNDP, საქართველოს სახალხო დამცველი) 2014.

[2] ვენეციის კომისიის კომპილაცია ომბუდსმენის ინსტიტუციის შესახებ, CDL(2011)079, 2011 წლის 1 დეკემბერი, პარ 1

[3] მიღებულია გაეროს გენერალური ასამბლეის 1993 წლის 20 დეკემბრის 48/134 რეზოლუციით. ხელმისაწვდომიავებ-გვერდზე:

<http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/StatusOfNationalInstitutions.aspx&gt; [ბოლოს ნანახია 2014 წლის 25 ივლისს].