კონსტიტუციის ცვლილებების კონსტიტუციურობის კონტროლის პერსპექტივა საქართველოში

ავტორი: ბესო ლოლაძე 

ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტისა და
გრ. რობაქიძის სახელობის უნივერსიტეტის ლექტორი,
პოტსდამის უნივერსიტეტის დოქტორანტი

10751646_10204059826869626_1702190486_nდემოკრატიული წყობილების დამკვიდრება ჩვენი ქვეყნის უმნიშვნელოვანესი ამოცანაა. დემოკრატია, თავის მხრივ, გულისხმობს გადაწყვეტილების მიღებას უმრავლესობის მიერ.
უმრავლესობის პრინციპი მისი განუყოფელი ელემენტია. თუმცა, უმრავლესობისათვის მოქმედების სრული თავისუფლების მინიჭება დემოკრატიას უმრავლესობის ტირანიად გადააქცევდა. აქედან გამომდინარე, აუცილებელია გარკვეული ფარგლების დაწესება, რაც უპირველეს ყოვლისა, ეფუძნება სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპს და მის უმნიშვნელოვანეს ელემენტებს – კონსტიტუციის უზენაესობას და ძირითადი უფლებებით ბოჭვას. ეს პრინციპები, გამონაკლისის გარეშე, ვრცელდება მთელ სახელმწიფო ხელისუფლებაზე და მოიცავს მის მიერ ნებისმიერი საჯარო უფლებამოსილების განხორციელებას, მათ შორის, კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანას.

განასხვავებენ ე.წ. „პირველად“ და „მეორად“ კონსტიტუციურ სამართალს. კონსტიტუციის საწყისი რედაქცია შექმნილია დამფუძნებელი, საკონსტიტუციო ხელისუფლების მიერ (pouvoir constituant). რაც შეეხება შემდგომ ცვლილებებს, მათ ახორციელებს კონსტიტუციით შექმნილი კონსტიტუციური კანონმდებელი (pouvoir constitué) და ამდენად, მეორადი ხასიათი აქვთ. მეორადი კონსტიტუციური სამართალი კონსტიტუციის ცვლილებებშია გადმოცემული, რომელთა კონსტიტუციურობის გადამოწმება შესაძლებელია და ზოგჯერ აუცილებელიცაა.

დღეისათვის, ქართველი კანონმდებლის კონსტიტუციითა და ძირითადი უფლებებით ბოჭვის გარანტიას, კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანისას, მხოლოდ მისი კეთილსინდისიერება წარმოადგენს. როგორც გამოცდილებამ გვიჩვენა, ეს გარანტია ეფექტიანი არ აღმოჩნდა. თუ გადავავლებთ თვალს კონსტიტუციის ცვლილებების ისტორიას, აღმოვაჩენთ ზოგიერთ ცვლილებას, რომელიც არღვევს კონსტიტუციის ამა თუ იმ პრინციპს. მაგალითად, პარლამენტის მიერ უფლებამოსილების მიმდინარე ვადის გაგრძელება დემოკრატიის პრინციპის ფუნდამენტური მოთხოვნების ცალსახა დარღვევაა. დემოკრატია არა მხოლოდ ხალხის წარმომადგენლების არჩევას გულისხმობს, არამედ მათი უფლებამოსილების გარკვეული ვადით შემოსაზღვრასაც. ეს ვადა, თავის მხრივ, დამოკიდებულია ხალხის და არა პარლამენტის ნებაზე. მანდატის ვადის გადაცილების შემთხვევაში, პარლამენტი ფაქტობრივად ახდენს ხელისუფლების ანტიკონსტიტუციურ მითვისებას. ამგვარი ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება უკვე აღარ უკავშირდება ხალხს და მის ნებას. ეს კი ეწინააღმდეგება დემოკრატიის პრინციპის მოთხოვნას, რომ ნებისმიერი სახელმწიფო აქტი თუ ქმედება პირდაპირ ან ირიბად ხალხიდან უნდა მომდინარეობდეს.

როგორც ვხედავთ, აუცილებელია გარკვეული მექანიზმების ამოქმედება კონსტიტუციის ცვლილებებით კონსტიტუციის ფუნდამენტური პრინციპების დარღვევის თავიდან ასაცილებლად. მათი დაცვა სავალდებულოა ნებისმიერ შემთხვევაში, მიუხედავად იმისა, ვინ არის უმრავლესობაში და რამდენად შთამბეჭდავია ეს უმრავლესობა. ყველაზე ეფექტიანი და საიმედო საშუალება მოცემული მიზნების განხორციელებისათვის საკონსტიტუციო სასამართლოა. კელზენის აზრით, თუ დემოკრატიას განვიხილავთ არა როგორც უმრავლესობის შეუზღუდავ ბატონობას, არამედ მუდმივ კომპრომისს უმრავლესობასა და უმცირესობას შორის, მაშინ კონსტიტუციური მართლმსაჯულება განსაკუთრებულად შესატყვისი საშუალებაა ამ იდეის განსახორციელებლად.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო, მისი პრაქტიკიდან გამომდინარე, უარს აცხადებს კონსტიტუციის ცვლილებების კონსტიტუციურობის საკითხის განხილვაზე. ამგვარი თავშეკავება გამართლებულია. უპირველეს ყოვლისა, სასამართლოს არ აქვს კონსტიტუციურ-სამართლებრივი შემოწმების მატერიალური მასშტაბი ე.წ. მუდმივობის გარანტიის სახით. სწორედ ამ გარანტიამ და არა საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა გაითვალისწინოს ის ფასეულობები, რომელთა ხელყოფა კონსტიტუციის შეცვლით დაუშვებელი იქნებოდა. მუდმივობის გარანტიის ჩამოყალიბება კანონმდებლის პრეროგატივაა და არა საკონსტიტუციო სასამართლოსი. თუ სასამართლო იკისრებდა ამ ამოცანის განხორციელებას, ის სამართალშემფარდებლიდან სამართალშემოქმედად გადაიქცეოდა, რითაც უხეშად დაარღვევდა თავისი კომპეტენციის ფარგლებს და ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს.

საქართველოს კონსტიტუცია შეიცავს რამდენიმე ნორმას, რომელიც შეიძლება გახდეს კონსტიტუციის ცვლილებების ფორმალური თვალსაზრისით შემოწმების მასშტაბი. თუმცა, საკონსტიტუციო სასამართლო ამ კუთხითაც უძლურია, რადგანაც მისი კომპეტენცია ენუმერაციის პრინციპს ეფუძნება და ამომწურავად არის განსაზღვრული. სასამართლოს უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი კი არ ითვალისწინებს კონსტიტუციური ცვლილებების ფორმალურ კონტროლს.

დღეისათვის არსებობს შანსი,  ზემოაღნიშნული საკითხები კონსტიტუციის დაგეგმილი ცვლილებების ფარგლებში მოწესრიგდეს. მთავარი გამოწვევა ამ კუთხით მუდმივობის გარანტიის ქართული ვარიანტის შექმნაა, რომელიც დაადგენდა კონსტიტუციის ნორმების ერთგვარ შიდა იერარქიას. ამისათვის უნდა მოხერხდეს კონსენსუსის ჩამოყალიბება იმაზე, თუ რომელი ფასეულობებია ხელშეუხებელი.

დავა იმ ფუძემდებლური პრინციპების ხელშეუხებლობასთან დაკავშირებით, რომელთაც ეყრდნობა თავისუფალი კონსტიტუციურ-სამართლებრივი წესრიგი უადგილოა. აქ, უპირველესად, იგულისხმება სამართლებრივი სახელმწიფოს, დემოკრატიის, რესპუბლიკის, სოციალური სახელმწიფოს, ადამიანის ღირსების და ძირითადი უფლებებით ბოჭვის პრინციპები. თუმცა, განსასაზღვრია ის მასშტაბები, რომელთა ფარგლებშიც განხორციელდება აღნიშნული ფასეულობების დაცვა. მაგალითისათვის, სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპს თეორია და პრაქტიკა 142 ნიშანს უკავშირებს. მათგან მუდმივობის გარანტიამ უნდა დაიცვას მხოლოდ ის ნიშნები, რომლებიც სამართლებრივი სახელმწიფოს ბირთვს ქმნის და მის განუყოფელ ელემენტებს განეკუთვნება და რომელთა დარღვევა გამოიწვევდა ამ პრინციპის სუბსტანციური, არსებითი ნაწილის ხელყოფას. მუდმივობის გარანტიის სრულყოფილი დაკონკრეტება, თუნდაც საკანონმდებლო ტექნიკის თვალსაზრისით, ფაქტობრივად შეუძლებელია. ამ კონტექსტში გადამწყვეტი იქნება საკონსტიტუციო სასამართლოს როლი, მაგრამ სასამართლო საჭიროებს მკაფიო კონსტიტუციურ-სამართლებრივ ორიენტირებს. თავიდან უნდა იქნეს აცილებული ამა თუ იმ პრინციპის ბირთვის ექსტენსიური ინტერპრეტაცია, რაც მიგვიყვანდა საკონსტიტუციო სასამართლოს მხრიდან კონსტიტუციური განვითარების შეუზღუდავ კონტროლამდე.

ძირითადი უფლებების დაცვა და პატივისცემა ქართული სახელმწიფოს უმთავრესი ამოცანაა. უნდა გამოირიცხოს მათი არსის ხელყოფა თუნდაც კონსტიტუციის ცვლილებების გზით. აქედან გამომდინარე, მუდმივობის გარანტიამ უნდა დაიცვას ძირითადი უფლებების დამდგენი კონსტიტუციური ნორმები ისეთი ცვლილებებისაგან, რომლებიც ლახავს მათ არსს. რა თქმა უნდა, ეს აკრძალვა არ დააყოვნებდა ისეთ ცვლილებებს, რომლებიც არ ერევა ამა თუ იმ ძირითადი უფლებით დაცული სფეროს ბირთვში. ასევე, გამოსარიცხია ისეთი კონსტიტუციური ცვლილება, რომელიც გააუქმებდა უკვე აღიარებულ რომელიმე უფლებას, თუ ამით გაჩენილი ვაკუუმის შევსება შეუძლებელია რომელიმე სხვა ძირითადი უფლებით.

გარდა ზემოაღნიშნულისა, მუდმივობის გარანტიამ სავარაუდოდ უნდა გაითვალისწინოს საქართველოსათვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი სხვა საკითხებიც. მაგალითად, ის შეიძლება გავრცელდეს საქართველოს კონსტიტუციის პირველი მუხლის პირველ პუნქტზე, რომელიც ითვალისწინებს, რომ საქართველო დამოუკიდებელი, ერთიანი და განუყოფელი სახელმწიფოა და მე-2 მუხლის პირველ პუნქტზე, რომლის შესაბამისადაც, საქართველოს ტერიტორია განისაზღვრება 1991 წლის 21 დეკემბრის მდგომარეობით.

როგორც აღვნიშნეთ, კონსტიტუციის ცვლილებების კონსტიტუციურობის შემოწმებას ესაჭიროება საკონსტიტუციო სასამართლოს შესაბამისი უფლებამოსილების სამართლებრივი გაფორმება. ყურადღებას გავამახვილებთ მხოლოდ უმნიშვნელოვანეს მხარეებზე. უპირველესად, აუცილებელია სათანადო კომპეტენციის ჩამოყალიბება, რაც გაითვალისწინებდა კონსტიტუციის ცვლილებების როგორც ფორმალური, ასევე მატერიალური კუთხით შემოწმების შესაძლებლობას.

ზოგიერთ ქვეყანაში ხორციელდება კონსტიტუციური ცვლილებების წინასწარი კონტროლი. მართალია, ამ დროს შესაძლო პრობლემის ab initio პრევენცია ხდება, მაგრამ დიდია შეცდომის დაშვების ალბათობა, რადგანაც წინასწარ ძნელია ნორმის მოქმედების სამართლებრივი, პოლიტიკური, ეკონომიკური ან სოციალური ეფექტის პროგნოზირება. წინასწარი კონტროლი არ შეესაბამება საკონსტიტუციო სასამართლოს, როგორც სასამართლო ორგანოს არსს და ფაქტობრივად, აბამს მას საკანონმდებლო პროცესში და პოლიტიკურ დისკუსიებში.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, უმჯობესი იქნებოდა შემდგომი კონტროლის მოდელის არჩევა. ამასთანავე, არაკონსტიტუციური ნორმის მოქმედების შესაძლო მძიმე ნეგატიური შედეგების ლიკვიდაციის მიზნით, საკონსტიტუციო სასამართლოს უნდა მიეცეს უფლებამოსილება, კონკრეტულ შემთხვევაში არგუმენტირებულად განსაზღვროს არაკონსტიტუციური ცვლილების ძალადაკარგულად გამოცხადების მომენტი.

დასკვნის სახით, შეიძლება აღვნიშნოთ, რომ სახეზეა კონსტიტუციის ცვლილებების კონსტიტუციურობის შემოწმების ინსტიტუტის დანერგვის როგორც თეორიული, ასევე პრაქტიკული საჭიროება. ამ ნაბიჯის გადადგმა განამტკიცებდა თავისუფალი და დემოკრატიული კონსტიტუციურ-სამართლებრივი წესრიგის სტაბილურობას, დაიცავდა მის ფუნდამენტს სახელმწიფოს, საზოგადოებისა და ინდივიდისათვის ზიანის მომტანი ცვლილებებისაგან.

 

———

სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.