ეროვნული უშიშროების საბჭოსთან დაკავშირებული კონსტიტუციური ნორმების ანალიზი და მათი დახვეწის პერსპექტივა 2014 წლის რეფორმაში

ავტორი: გიორგი ჩიფჩიური –
სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის “დამოუკიდებელი კონსტიტუციური ინსტიტუტების საკითხთა” სამუშაო ჯგუფის მკვლევარი

1556465_727332007301072_1399850445_o

 

„საქართველოს კონსტიტუციის ყველაზე არადემოკრატიული ინსტიტუტთაგანი“, „საქართველოს კონსტიტუციის ერთ-ერთი დიდი დეფექტი“[1] – ოცი წლის წინ სწორედ ასე მოიხსენიებდნენ იმ ორგანოს, რომლის შესახებაც სტატიაშია საუბარი. დასაწყისშივე უნდა აღინიშნოს, რომ რაც არ უნდა სამწუხარო იყოს, „საქართველოს ეროვნული უშიშროების საბჭოზე“ მსგავსი შეხედულებების განმაპირობებელი სამართლებრივი ნორმები, ამ ხნის მანძილზე, კანონმდებლობაში არსებითად არ შეცვლილა.

უშიშროების საკითხებზე მომუშავე ორგანო საქართველოში, ამა თუ იმ ფორმითა და სახელით, 1918 წლიდან ყოველთვის არსებობდა. ტერმინი „ეროვნული უშიშროების საბჭო“ პირველად „სახელმწიფო ხელისუფლების შესახებ“ 1992 წელს მიღებულმა კანონმა დაამკვიდრა და მანვე ის პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებულ ორგანოდ განსაზღვრა.[2] 1993-95 წლებში, კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის შემუშავებისას, უშიშროების საბჭოს უფლებამოსილებებთან დაკავშირებით წარმოდგენილი იყო კონფიგურაციის სხვადასხვა ვარიანტი,[3] თუმცა საბოლოდ, უზენაეს კანონში მას რამდენიმე მუხლი დაეთმო და მათ შორის ძირითადი – 99-ე მუხლი შემდეგი სახით ჩამოყალიბდა:

„მუხლი 99

  1. სამხედრო აღმშენებლობისა და ქვეყნის თავდაცვის ორგანიზაციისთვის იქმნება ეროვნული უშიშროების საბჭო, რომელსაც ხელმძღვანელობს საქართველოს პრეზიდენტი.
  1. ეროვნული უშიშროების საბჭოს შემადგენლობა, უფლებამოსილება და საქმიანობის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით.“

ამ მუხლის ფორმულირება, მიუხედავად იმისა, რომ არცერთი რეფორმის დროს, მასში ცვლილება არ შესულა, კრიტიკას ვერ უძლებს. ეროვნული უშიშროების საბჭო არ იქმნება არც სამხედრო აღმშენებლობისა და არც ქვეყნის თავდაცვის ორგანიზაციისთვის. აღნიშნული საქმიანობა, ცალსახად აღმასრულებელი ხელისუფლების, უფრო კონკრეტულად კი, საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს კომპეტენციაა. დღევანდელი გადმოსახედიდან, ძირითად კანონში დეკლარირებული მიზნები უშიშროების საბჭოს რომც გააჩნდეს, მათ მისაღწევად მას არც ფინანსური და არც ადამიანური რესურსი ეყოფოდა.

კონსტიტუციის ტექსტში არ იკითხება უშიშროების საბჭოს ძირითადი ფუნქცია – კანონმდებლობით განსაზღვრულ საკითხებზე შეიმუშავოს წინადადებები და უმაღლესი დონის გადაწყვეტილების მოსამზადებლად წარუდგინოს ისინი საქართველოს პრეზიდენტს. კონსტიტუციური ჩანაწერიდან არ ჩანს, რომ ეროვნული უშიშროების საბჭო საკონსულტაციო ორგანოა და არა რაიმე ქმედითი ღონისძიების განმახორციელებელი სტრუქტურული ერთეული.

გარდა ამისა, 99-ე მუხლის უარყოფით მხარეს ყოველთვის წარმოადგენდა არა მხოლოდ ის, თუ რას არეგულირებს, არამედ ისიც – რას არ არეგულირებს.

ეროვნული უშიშროების საბჭოსთვის დამახასიათებელი სამი ძირითადი კომპონენტიდან – საბჭოს ხელმძღვანელობა, შემადგენლობა და ფუნქციები, საქართველოს კონსტიტუციაში მხოლოდ პირველი მათგანის ამოკითხვაა შესაძლებელი. ძირითადი კანონი მსგავსად ფუნქციებისა, არ შეიცავს ჩანაწერს არც საბჭოს წევრების შესახებ, რაც, პრაქტიკული თვალსაზრისით, მნიშვნელოვანი პრობლემაა. “სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპი” გულისხმობს, რომ ყოველი მუხლი, რომელიც სახელისუფლებო განშტოებებს შორის უფლებამოსილებათა გადანაწილებას ემსახურება, საკმარისად ცხადი უნდა იყოს, ნებისმიერი შესაძლო მანიპულირების თავიდან ასაცილებლად. 99-ე მუხლის არასრულფასოვნება, საბჭოს წევრების განუსაზღვრელობის კუთხით, განაპირობებს ხელისუფლების ერთი განშტოების უფლებამოსილებების ბედის მინდობას მეორე სახელისუფლებო განშტოებისთვის. უფრო ზუსტად რომ ვთქვათ, ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრებთან დაკავშირებული საკითხის (საქართველოს პრეზიდენტის კომპეტენცია) განსაზღვრა მინდობილი აქვს ორგანულ კანონს (საქართველოს პარლამენტის კომპეტენციას). შექმნილ ვითარებაში კი, ეროვნული უშიშროების საბჭოს ხელმძღვანელი – საქართველოს პრეზიდენტი საბჭოს შემადგენლობის განსაზღვრასთან დაკავშირებით, პარლამენტის წევრთა სიითი შემადგენლობის უმრავლესობის ნებაზე უფრო არის დამოკიდებული,[4] ვიდრე საქართველოს კონსტიტუციაზე და ეს იმის ფონზე, როდესაც მას საკანონმდებლო ინიციატივის უფლებაც აღარ აქვს.[5]

რაც შეეხება ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ საქართველოს კონსტიტუციის სხვა ნორმებს, 73-ე მუხლის მესამე პუნქტის ჩანაწერი  – „საქართველოს პრეზიდენტი ნიშნავს ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრებს“, ერთი მხრივ, შესაძლოა, აბსოლუტურ ფორმალობად, მეორე მხრივ კი, სახელმწიფოს მეთაურის რეალურ უფლებამოსილებად მოგვეჩვენოს. ამ დებულების ანალიზი იძლევა იმის შესაძლებლობას, რომ ის განიმარტოს საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილებად არა მხოლოდ დანიშნოს, არამედ არ დანიშნოს ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრები. იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს პრეზიდენტი უარს იტყვის კონსტიტუციით განსაზღვრული ამ მოქმედების შესრულებაზე, „ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-3 მუხლის მეორე პუნქტი[6] წინააღმდეგობაში მოვა კონსტიტუციის აღნიშნულ ჩანაწერთან და ბუნებრივია, უპირატესი იურიდიული ძალა ამ უკანასკნელს მიენიჭება.

ამგვარი შესაძლო პრობლემის თავიდან ასაცილებლად, ლოგიკური გამოსავალი ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრთა შემადგენლობის ქვეყნის ძირითად კანონში ჩაწერაა, რაც უცხო არ არის მსოფლიო კონსტიტუციონალიზმის პრაქტიკისთვის.[7]

მნიშვნელოვანია აგრეთვე ეროვნული უშიშროების საბჭოს ფუნქციონირებისათვის ძირითად კანონში ფინანსური გარანტიების შექმნა. საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 6 იანვრის №38 დადგენილებით, შეიქმნა „სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭო“, რომელიც უშიშროების საბჭოს ერთგვარ ალტერნატიულ ორგანოდაც შეიძლება განვიხილოთ, იმ განსხვავებით, რომ მას პრეზიდენტის ნაცვლად, საქართველოს პრემიერ-მინისტრი ხელმძღვანელობს. ვინაიდან ამ ქმედებით უკვე გამოიკვეთა აღმასრულებელი ხელისუფლების სურვილი, თვითნებურად გაიზარდოს კომპეტენციები ეროვნული უშიშროების სფეროში, მოსალოდნელია არსებობდეს ეროვნული უშიშროების საბჭოს დისკრედიტაციის საფრთხეც. კონსტიტუციის 93-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, მხოლოდ საქართველოს მთავრობაა უფლებამოსილი ქვეყნის ძირითადი ფინანსური დოკუმენტის პროექტი წარუდგინოს საქართველოს პარლამენტს. წარმომადგენლობით ორგანოსთან კონსულტაციების შემდეგ რომ არ მოხდეს ეროვნული უშიშროების საბჭოსთვის საბიუჯეტო სახსრების შემცირებაზე გადაწყვეტილების მიღება, ლოგიკური იქნება ეს საკითხიც საქართველოს კონსტიტუციით მოწესრიგდეს და საბჭოსთვის ფინანსური გარანტიების უზრუნველყოფის კუთხით გაიზარდოს სახელმწიფოს მეთაურის როლი.

აღნიშნული მსჯელობისა და მოყვანილი არგუმენტების საფუძველზე, უმჯობესი იქნება თუ საქართველოს კონსტიტუციის 99-ე მუხლი ჩამოყალიბდება შემდეგი სახით:

„მუხლი 99

  1. ეროვნული უშიშროების საკონსულტაციო საბჭოს ხელმძღვანელობს საქართველოს პრეზიდენტი და იგი შედგება საქართველოს პრემიერ-მინისტრის, თავდაცვის მინისტრის, შინაგან საქმეთა მინისტრის, საგარეო საქმეთა მინისტრის, ფინანსთა მინისტრის, საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის, საქართველოს პარლამენტის თავდაცვისა და უშიშროების კომიტეტის თავმჯდომარის, საქართველოს პარლამენტის საგარეო ურთიერთობათა კომიტეტის თავმჯდომარისა და ეროვნული უშიშროების საკითხებში საქართველოს პრეზიდენტის თანაშემწის – ეროვნული უშიშროების საბჭოს მდივნისაგან.
  1. ეროვნული უშიშროების საბჭოსათვის განკუთვნილი საბიუჯეტო სახსრების შემცირება შესაძლებელია მხოლოდ საქართველოს პრეზიდენტის წინასწარი თანხმობით.
  1. ეროვნული უშიშროების საბჭოს საქმიანობის წესს, სხვა ფუნქციებსა და უფლებამოსილებებს განსაზღვრავს ორგანული კანონი.“

გარდა ამისა, საბჭოს გამართული და შედეგიანი ფუნქციონირებისათვის აუცილებელია, საქართველოს კონსტიტუციაში არ შეიცვალოს ეროვნული უშიშროების საბჭოსთან დაკავშირებული ის ნორმები, რომლებიც მის კომპეტენციას განსაზღვრავენ. ასეთებად უნდა დავასახელოთ საქართველოს კონსტიტუციის 73-ე მუხლის მესამე პუნქტი, 731 მუხლის მეოთხე პუნქტის “კ” ქვეპუნქტი, 78-ე მუხლის მეექვსე პუნქტი და 98-ე მუხლის მესამე პუნქტი. განსხვავებით 99-ე მუხლისაგან, ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ კონსტიტუციაში არსებული სხვა დათქმები კრიტიკას არ იმსახურებენ და ინსტიტუციური თვალსაზრისით აძლიერებენ უშიშროების საბჭოს.[8]

99-ე მუხლის შემოთავაზებულ რედაქციაში ტერმინ „საკონსულტაციო“-ს გამოყენებით ნათელი ხდება საბჭოს ფუნქცია, რაც დღემდე გაუგებარი იყო კონსტიტუციის წამკითხველი არა იურისტი პირისთვის. უშიშროების საბჭოს შემადგენლობაში საპარლამენტო კვოტის გაძლიერება კონსტიტუციონალიზმის თანამედროვე ტენდენციაა[9], საბჭოს დაკომპლექტების წესის კონსტიტუციაში ასახვა და მისთვის ფინანსური გარანტიების შექმნა კი სამართლებრივი კოლიზიების თავიდან აცილების შესაძლებლობას იძლევა. თუმცა არსებობს კიდევ ერთი დელიკატური საკითხი, რომლის პრაქტიკული თვალსაზრისით მიზანშეწონილობის განსაზღვრა რთულია. საქართველოს შემადგენლობაში ოფიციალურად შემავალი ტერიტორიული ერთეულების წარმომადგენლობა ეროვნული უშიშროების საბჭოში არ არსებობს და ჩამოთვლილი საკითხების გარდა, მნიშვნელოვანი იქნება რეფორმის ფარგლებში ამ საკითხზე მსჯელობაც. მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციის 99-ემუხლის შემოთავაზებულ რედაქციაში ეს არ განმისაზღვრავს, ჩემი მოკრძალებული აზრით, როგორც ხელისუფლების მატარებელ სუბიექტებს, ქვეყნის უშიშროების საკითხების შესახებ მსჯელობაში მათ მონაწილეობის უფლება შეზღუდული არ უნდა ჰქონდეთ.

 

———–

სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.

 

[1]იხ. ვოლფგანგგაული(ბაბეკი), “კონსტიტუციისშემუშავებადამიღებასაქართველოში(1993-1995)”, თავი 3.3.7.2

[2]იხ. “სახელმწიფოხელისუფლებისშესახებ” კანონის 31-ემუხლისმესამეპუნქტი.

[3]მაგ. საქართველოსკონსტიტუციის ე. წ. “ჩიკაგოსპროექტის” 112-ე მუხლისმეორეპუნქტი „ეროვნულიუშიშროებისსაბჭოს“ ექვსიწევრისშემადგენლობითგანსაზღვრავდა – სამიწევრითანამდებობრივადშედიოდასაბჭოში, სამსკიპრეზიდენტისწარდგინებითირჩევდასაქართველოსპარლამენტი. თევდორენინიძის მიერ წარმოდგენილმა ე.წ. “მე-13 პროექტმა” უშიშროებისსაბჭოკვლავკონსტიტუციურორგანოდ განსაზღვრა, თუმცა,ამშემთხვევაშიუკვეაღარაფერიიყონათქვამი საბჭოსშემადგენლობაზედასხვასაკითხებთანერთად, ამისდარეგულირებაცორგანულკანონსმიენდო.

[4]“საქართველოსორგანულიკანონის“მიღებას ან მასში ცვლილების შეტანას “საქართველოსკონსტიტუციის” 66-ემუხლისმეორენაწილისთანახმადდეპუტატთასიითიშემადგენლობისნახევარზემეტისთანხმობაესაჭიროება.

[5]იხ. „საქართველოსკონსტიტუციის“ 67-ემუხლის 2010 წლის 15 ოქტომბრისრედაქცია.

[6]ამ პუქტში ვხვდებით ჩანაწერს იმის შესახებ თუ რომელი წევრები შედიან თანამდებობრივად საქართველოს ეროვნული უშიშროების საბჭოში.

[7]მაგალითისთვისიხ.თურქეთის 1982 წლის 7 ნოემბრისკონსტიტუციის 118-ე მუხლი,უკრაინის1996 წლის 28 ივნისის კონსტიტუციის 107-ე მუხლი.

[8]2010 წლის 15 ოქტომბერს ძირითადი კანონის 731 მუხლის მეოთხე პუნქტსა 78-ე მუხლის მეოთხე პუნქტში განხორციელებულმა ცვლილებებმა ხაზი გაუსვა უშიშროების საბჭოს აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან დამოუკიდებლობას, აგრეთვე, საბჭოს წევრებს უფლება მისცა დაესწრონ მთავრობის სხდომებს, რაც აქამდე მათ არასოდეს შეეძლოთ.

[9]საქართველო „ეროვნული უშიშროების საბჭოს შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში 2014 წლის 30 ოქტომბერს განხორციელებული ცვლილებებით შეუერთდა ამ პროცეს, თუმცა იმავე ცვლილებებით გაუგებარია თუ რატომ აღარ არის ფინანსთა მინისტრი ეროვნული უშიშროების საბჭოს წევრი.