ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის გარანტიები საქართველოს კონსტიტუციაში

ავტორი: გრიგოლ მახარაძე – იურისტი

ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური რეგულირების ტრადიცია საქართველოში 1921 წლის თებერვლის კონსტიტუციიდან მომდინარეობს, როცა კონსტიტუციაში ცალკე, მე-10 თავი არსებობდა სახელწოდებით „ადგილობრივი თვითმმართველობა“. ეს თავი რამდენიმე მუხლისგან შედგებოდა და თვითმმართველობისთვის მნიშვნელოვან, თითქმის ყველა საკითხს მოიცავდა. ჩანაწერი კონსტიტუციურ-სამართლებრივ საფუძველს ქმნიდა ქვეყანაში ხელისუფლების ვერტიკალური დანაწილებისათვის, რაც შემდგომ საკანონმდებლო აქტებში უნდა ასახულიყო. 1921 წლის კონსტიტუცია თვითმმართველობას სახელწმიფო ხელისუფლების გაგრძელებად მოიაზრებდა: „ადგილობრივი თვითმმართველობა არის ორგანო ადგილობრივი მმართველობისა“. მისი ძირითადი ფუნქცია სამეურნეო და კულტურულ-საგანმანათლებლო საკითხების გამგებლობა იყო. მართვა–გამგეობის საქმეში ის მთვარობის ცენტრალურ ორგანოებს ემორჩილებოდა.[1]

1618380_1533181390232272_2039975578740912676_oმიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუცია  ადგილობრივ თვითმმართველობასა და მმართველობას ერთად და სახელწმიფო ხელისუფლების გაგრძელებად  მოიაზრებდა, კონსტიტუცია ითვალისწინებდა ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის ცალკეულ გარანტიებს. ესენია: ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევითობა საყოველთაო, პირდაპირი, თანასწორი, ფარული და პროპორციული საარჩევნო წესით; ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება, კანონის თანახმად გამოსცეს  შესასრულებლად სავალდებულო დადგენილებები; თვითმმართველობის გადაწყვეტილებების  მხოლოდ სასამართლოს მიერ გაუქმება, ასევე მისი საბიუჯეტო უფლებამოსილებები.[2]

კანონით უნდა განსაზღვრულიყო თვითმმართველობის ორგანიზაცია, მართვა-გამგეობის წესი და უფლება-მოვალეობანი. კონსტიტუციითვე იყო განსაზღვრული სახელმწიფო ზედამხედველობის საკითხები: „მთავრობის ცენტრალურ ორგანოებს უფლება აქვთ შეაჩერონ ადგილობრივი თვითმმართველობის დადგენილება და განკარგულება, თუ იგი ეწინააღმდეგება კანონს, ხოლო ვალდებულნი არიან საქმე დაუყოვნებლივ სასამართლოს გადასცენ.“[3]

1921 წელს, საქართველოს სუვერენიტეტის დაკარგვასთან ერთად, საქართველოში შეწყდა კონსტიტუციურ-სამართლებრივი პროცესების ნორმალური განვითარება, რაც კვლავ აქტუალური გახდა 1993-1995 წლებში, სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის საქმიანობის დროს. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ ამ პერიოდის კონსტიტუციის პროექტებზე მუშაობისას, ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხები არ ყოფილა განხილვებისა და დისკუსიების ძირითადი თემა, მიუხედავად იმისა, რომ წარდგენილი პროექტები ამ საკითხში ერთმანეთისგან განსხვავდებოდნენ.  1993-1995 წლებში მიმდინარე საკონსტიტუციო პროცესის განმსაზღვრელი ნიშანი სახელმწიფო ხელისუფლების შტოებს შორის კომპეტენციათა დანაწილება იყო.[4] შედეგად, საქართველოს 1995 წლის კონსტიტუცია თვითმმართველობის შესახებ მხოლოდ ერთი ჩანაწერით შემოიფარგლა (მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტი):

„საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ თვითმმართველობის მეშვეობით, სახელმწიფოს სუვერენიტეტის შეულახავად. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შექმნის წესი, უფლებამოსილება და სახელმწიფო ორგანოებთან ურთიერთობა განისაზღვრება ორგანული კანონით.“

ამ ფორმულირებით, ადგილობრივი თვითმმართველობა განისაზღვრა არა როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების გაგრძელება, არამედ როგორც მისგან დამოუკიდებელი ნაწილი, რომელიც ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს თავად, საკუთარი პასუხისმგებლობით განკარგავს. მისი ურთიერთობა სახელმწიფოსთან ორგანული კანონით უნდა განისაზღვროს.  ორგანული კანონი იერარქიულად ჩვეულებრივ კანონზე მაღლა დგას, ასე რომ კონსტიტუციის ეს ჩანაწერი ადგილობრივი თვითმმართველობის განსაკუთრებულ მნიშვნელობაზე მიუთითებს.

2004 წლის 6 თებერვალს, კონსტიტუციამ არსებითი ცვლილებები განიცადა. მაგრამ ცვლილებები შეეხო სახელმწიფო ხელისუფლების ცენტრალურ ორგანოებს. ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ჩანაწერის ოდნავ განვრცობა მოხდა. მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტს დაემატა წინადადება: „ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ხელმძღვანელთა თანამდებობა არჩევითია.“[5]

2004 წლის 26 ოქტომბერს, რატიფიცირებული იქნა “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” ევროპული ქარტია (სტრასბურგი, 15.10.1985), რომელიც საქართველოსთვის ძალაში შევიდა 2005 წლის 1 აპრილიდან. მას, როგორც საერთაშორისო ხელშეკრულებას, უპირატესი იურიდიული ძალა აქვს საქართველოს საკანონმდებლო აქტების მიმართ. ქარტია, შესაძლებლობის შემთხვევაში, სასურველად მიჩნევს ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციის მიერ რეგულირებას. თვითმმართველობის პრინციპის კონსტიტუციურად განმტიკიცება მას კიდევ უფრო მეტ „წონას“ და მნიშვნელობას ანიჭებს საჯარო ხელისუფლების ორგანოთა შორის.

ქარტიის განმარტებით, ადგილობრივი თვითმმართველობა ესაა (1) ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლება (2) და შესაძლებლობა (3), კანონის ფარგლებში მოაწესრიგონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი (4), მათი პასუხისმგებლობითა და (5) ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად. ამ უფლების განხორციელება ხდება (6) დემოკრატიულად არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანოების მიერ.[6]

ქარტიისგან განსხვავებით, საქართველოს კონსტიტუციას თვითმმართველობის იდეა უფრო მაღალ  საფეხურზე აჰყავს და მას მოქალაქეების და არა ადგილობრივი ორგანოების უფლებად მიიჩნევს.  საქართველოს კონსტიტუციის  ფორმულირება მაღალი ხარისხის დამოუკიდებლობის მქონე თვითმმართველობის გარანტია უნდა იყოს.

2009-2010 წლების საკონსტიტუციო რეფორმის შედეგად, გაძლიერდა ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი საფუძვლები. კონსტიტუციაში ჩამოყალიბდა ცალკე, მეშვიდე პრიმა თავი. კონსტიტუციაში დაფიქსირდა, რომ თვითმმართველობასა და სახელმწიფოს შორის უფლებამოსილებები გამიჯნულია; დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებისას მოქმედებს მატერიალური კომპენსაციის პრინციპი; თვითმმართველი ერთეულის გაუქმების ან საზღვრების შეცვლისას სავალდებულოა ამ ერთეულთან კონსულტაციების გამართვა; თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო ანგარიშვალდებულია წარმომადგენლობითი ორგანოს მიმართ, თვითმმართველობას უფლება აქვს მიმართოს საკონსტიტუციო სასამართლოს.

თუმცა, ადგილობრივი თვითმმართველობის რეალურ განხორციელებას რამდენიმე ფაქტორი უშლის ხელს. მიუხედავად 1998, 2005 და 2014 წლებში გატარებული სხვადასხვა ტიპის რეფორმისა, თვითმმართველობა, პრაქტიკულად, კვლავ ცენტრალური ხელისუფლების ადგილობრივ გაგრძელებად რჩება. ამის ძირითადი მიზეზებია: მოქალაქეთა ჩართულობის ნაკლებობა, თვითმმართველობის მწირი რესურსები (ფინანსური, მატერიალური და ადამიანური), თვითმმართველობის კომპეტენციათა სიმცირე.[7] სასურველია, კონსტიტუციამ შესაძლებლობის ფარგლებში, უპასუხოს თვითმმართველობის წინაშე არსებულ ამ გამოწვევებს.

უნდა ითქვას ისიც, რომ მხოლოდ კონსტიტუციური რეგულირება თვითმმართველობის რეალური მუშაობისთვის საკმარისი არ არის.  2010 წლიდან კონსტიტუციურ-სამართლებრივი საფუძვლის არსებობის მიუხედავად, მოქალაქეთა მიერ თვითმმართველობის განხორციელება პრაქტიკაში მაინც აწყდებოდა პრობლემებს მრავალი მიმართულებით. მათ შორის იმ მიმართულებებითაც, რომლებიც კონსტიტუციაში თითქოს თვითმმართველობის რეალურ საფუძველს ქმნიდნენ. მაგალითად:

კონსტიტუციის თანახმად, თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოები ანგარიშვალდებული უნდა იყოს წარმომადგენლობით ორგანოებთან, თუმცა პრაქტიკულად წარმომადგენლობითიც და აღმასრულებელი ორგანოებიც ცენტრალურ ხელისუფლებასთან იყვნენ ანგარიშვალდებულნი; კონსტიტუციის თანახმად, ადგილობრივ თვითმმართველობას სახელმწიფოსგან დელეგირებული უფლებამოსილებების განსახორციელებლად შესაბამისი თანხები უნდა მიეღო. მიუხედავად ამისა, 2006-2012 წლებში ჩვეული პრაქტიკა იყო ადგილობრივი ორგანოების მიერ, საკუთარი სახსრებით, ცენტრალური ხელისუფლების დაქვემდებარებაში არსებული უწყებების (პოლიცია, პროკურატურა, მაჟორიტარი დეპუტატის ბიუროები) დაფინანსება. დღემდე ჩვეული პრაქტიკაა თვითმმართველობების მიერ ცენტრალური ხელისუფლების დაქვემდებარებაში არსებული საჯარო სკოლების ხარჯების დაფინანსება.

მიუხედავად ზემოთქმულისა, მაინც აუცილებელია კონსტიტუციაში უკვე არსებული ამ გარანტიების შენარჩუნება, რადგან ისინი კონსტიტუციურ საფუძველს მაინც ქმნიან თვითმმართველობის რეალურად განხორციელებისთვის, რასაც შემდგომში უნდა დაეფუძნოს კანონმდებლობა და პრაქტიკა.

ფუნდამენტური მნიშვნელობისაა ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციების საკითხი, მიუხედავად იმისა, რომ კონსტიტუციაში ჩაიწერა: „ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებები გამიჯნულია სახელმწიფო ორგანოთა უფლებამოსილებებისაგან. თვითმმართველ ერთეულს აქვს საკუთარი და დელეგირებული უფლებამოსილებანი.“ ბოლო წლები თვითმმართველობების საკუთარ უფლებამოსილებათა შემცირების ტენდენციით ხასიათდება. ცენტრალურმა ხელისუფლებამ საკუთარ თავზე აიღო: წყლის სისტემის მართვა, მყარი ნარჩენების მართვა, ცალკეული დასახლებების (ძირითადად კურორტების) განვითარების გეგმების მომზადება, ადგილზე მსხვილი ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელება, განიხილება სკოლამდელი განათლების შესახებ კანონპროექტი და სხვ.

პრაქტიკულად, საქართველოში არსებულ დასახლებათა უმრავლესობაში მოსახლეობის წინაშე მდგარი, პირველადი მნიშვნელობის ადგილობრივი საკითხებიდან – გზები, წყალმომარაგება, ელექტროენერგია, გაზიფიკაცია, დასუფთავება, სკოლა, სასწრაფო სამედიცინო თუ ამბულატორიული მომსახურება, საბავშვო ბაღი – უმრავლესობა თვითმმართველობის კომპეტენციებს არ მიეკუთვნება. ევროპული ქარტია ითხოვს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უნდა გააჩნდეთ საკუთარი კომპეტენციები. მეტიც,  ქარტიის მიხედვით, არაა აუცილებელი, ეს კომპეტენციები შემოიფარგლოს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებით. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უნდა შეეძლოთ მოახდინონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილის რეგლამენტირება.

საკონსტიტუციო კომისიის წინაშე დგას ამოცანა, კონსტიტუციაში აისახოს ან მხოლოდ თვითმმართველობის საკუთარ კომპეტენციებს მიკუთვნებული საკითხები, ან კონსტიტუციაში განსაზღვროს უფლებამოსილებათა განაწილების პრინციპები მაინც.

კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი თემაა თვითმმართველობის ე.წ. მეორე დონის, რეგიონული თვითმმართველობის საკითხი. არსებობს რიგი პრობლემებისა, რომელთა გადაწყვეტა, ერთი მხრივ, ადგილობრივ თვითმმართველობას არ შეუძლია ფინანსური, ადამიანური რესურსების უკმარისობის, მასშტაბის სიმცირის თუ სხვა მიზეზის გამო, ხოლო მეორე მხრივ, ცენტრალური ხელისუფლება შესაძლოა არაეფექტიანად ახორციელებდეს (ნარჩენების გადამუშავება, ტყის და წყლის რესურსების მართვა, სტიქიური უბედურებების პრევენცია, ქარსაფარი ზოლები, რეგიონული მნიშვნელობის გზები, კულტურული მემკვიდრეობის დაცვა, რეგიონული განვითარების სოციალურ-ეკონომიკური გეგმები, კურორტების მართვა, ტურიზმი, სოფლის მეურნეობის პოლიტიკა, სოციალური დაცვა და სხვ.) ასეთი უფლებამოსილებების გადასაჭრელად, ხშირად, შუა რგოლის, რეგიონული დონის თვითმმართველობა არსებობს.  მუნიციპალიტეტსა და სახელმწიფო ხელისუფლებას არსებული სივრცის თავდაპირველად არაფორმალურ, ხოლო შემდეგ კი, უკვე ფორმალურ შემავსებლადაც იქცა გუბერნატორის ინსტიტუტი, რომელიც რეალურად სახელმწიფო ხელისუფლების დეკონცენტრირების მაგალითს წარმოადგენს და რომელსაც რეგიონული პროექტების განხორციელება ევალება.

რეგიონული დონის თვითმმართველობის საკითხი საკონსტიტუციო კომისიამ ტერიტორიული მოწყობის კონტექსტში უნდა განიხილოს და გადაწყვიტოს. თვითმმართველობების პრაქტიკა, გუბერნატორის ინსტიტუტის გაჩენა და ეტაპობრივი გაძლიერება მხოლოდ იმაზე მიუთითებს, რომ რეგიონული დონის არსებობა აუცილებელია.

თვითმმართველობის რეალური უმოქმედობის ერთ-ერთი ძირითადი მიზეზი ცენტრზე ფინანსური დამოკიდებულებაა. 1998-2004 წლებში, სახელმწიფო ფინანსების დაახლოებით 30% ადგილობრივ დონეზე მოდიოდა, მაგრამ თავად სახელმწიფო შემოსავლების მიზერულობიდან გამომდინარე, ის არ იყო საკმარისი თვითმმართველობებისთვის დაკისრებული უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის. 2004 წლიდან ხდება გადასახადების ცენტრალიზაცია. თვითმმართველობების საკუთარი საგადასახადო შემოსავლების წილი ნაერთ ბიუჯეტში 30,0%-დან 2,3%-მდე შემცირდა.[8] 2006 წლის რეფორმას, მუნიციპალიტეტების გამსხვილებას, თვითმმართველობების ფინანსური დამოუკიდებლობის ზრდა არ მოჰყოლია. მეტიც, თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლები არათუ არ გაიზარდა, არამედ შემცირდა. საშემოსავლო გადასახადიც, რომელიც 2007 წლამდე ადგილობრივ ბიუჯეტებში ირიცხებოდა, სახელმწიფო ბიუჯეტისკენ მიემართა.

ევროპული ქარტიით, თავად თვითმმართველობის ცნება გულისხმობს ადგილობრივი ორგანოებისთვის შესაბამისი კომპეტენციების განსახორციელებლად საჭირო სახსრების არსებობას. ამასთან, ეს სახსრები უნდა იყოს თვითმმართველობის შესასრულებელი ამოცანების თანაზომიერი. ამ სახსრების თუნდაც ნაწილი უნდა ივსებოდეს ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისგან, რომელთა დადგენის უფლებაც აქვს ადგილობრივ თვითმმართველობას. ეკონომიკურად სუსტი თვითმმართველობებისთვის კი უნდა არსებობდეს ფინანსური გამოთანაბრების პროცედურები.[9]

აუცილებელია, კონსტიტუციურ დონეზე მოხდეს თვითმმართველობების ფინანსური დამოუკიდებლობის მტკიცე გარანტიების დეკლარირება.

ბოლო მნიშვნელოვანი საკითხი, რაც კონსტიტუციაში უნდა აისახოს, ესაა მოქალაქეთა ჩართულობის მექანიზმის დაფიქსირება კონსტიტუციურ დონეზე. მოსახლეობა თვითმმართველობის განხორციელებაში ჩართული არც 1998-2006 წლებში იყო და მით უმეტეს, არც 2006 წელს მუნიციპალიტეტების გამსხვილების შემდეგ, როცა თვითმმართველობა დაშორდა მოსახლეობას.[10] მოსახლეობის ჩართულობის დაბალი დონით ირღვევა ევროპული ქარტიის ერთ-ერთი პრინციპი: თვითმმართველობის განხორცილება ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად. კანონმდებლობით განსაზღვრული მოქალაქეთა ჩართულობის სხვადასხვა ფორმა – საჯარო მოსმენები, საზოგადოებრივი დარბაზები, განცხადებებითა და პეტიციებით მიმართვის უფლება, წარმომადგენლობითი ორგანოების წევრთა ანგარიშებით წარდგომა მოსახლეობის წინაშე – ვერ უზრუნველყოფენ ჩართულობის მინიმალურ დონესაც კი.

სასურველია, საკონსტიტუციო კომისიამ იმსჯელოს ევროპული ქვეყნებისთვის ცნობილი პრაქტიკის, ე.წ. ადგილობრივი რეფერენდუმის (ან პლებისციტის, რამდენადაც ევროპის ზოგ ქვეყანაში ადგილობრივ რეფერენდუმს მხოლოდ საკონსულტაციო ფუნქცია გააჩნია) საქართველოს კონსტიტუციაში ასახვაზე. ევროპული ქარტიაც სასურველად მიიჩნევს ადგილობრივი რეფერენდუმის ჩატარებას, სადაც ეს შესაძლებელია.

შეჯამების სახით, შესაძლოა გამოიყოს რამდენიმე საკითხი:

  • ადგილობრივი თვითმმართველობა აისახოს კონსტიტუციის ცალკე თავში, სახელმწიფო ხელისუფლებების ცენტრალური ორგანოების მარეგულირებელი თავების შემდეგ;
  • კონსტიტუციურ დონეზე იყოს ასახული თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის რამდენიმე გარანტია:

ადგილობრივი თვითმმართველობა ხორციელდება არჩეული ორგანოების მეშვეობით;

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები საკუთარ კომპეტენციას მიკუთნებულ საკითხებს წყვეტენ დამოუკიდებლად და საკუთარი პასუხისმგებლობით;

თვითმმართველ ერთეულებს აქვთ საკუთარი ტერიტორია, სახელწოდება, თვითმმართველი ერთეულის ცენტრი, საკუთარი ქონება;

ნორმატიული აქტების მიღების უფლება;

გაერთიანებების შექმნის უფლება.

  • ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსური დამოუკიდებლობის გარანტიები:

საკუთარი შემოსავლები და მათი განკარგვის თავისუფლება;

საკუთარი საბიუჯეტო უფლებამოსილებები;

ადგილობრივი გადასახადების შემოღების უფლება;

კონსტიტუციით განისაზღვროს საერთო საჯარო ფინანსებში ადგილობრივი თვითმმართველობები საკუთარი ფინანსების მინიმალური წილი;

  • კონსტიტუციაში ასახოს მხოლოდ თვითმმართველობის საკუთარ კომპეტენციებს მიკუთვნებული საკითხები
  • რეგიონული დონის თვითმმართველობის კონსტიტუციური დაფუძნება;
  • ადგილობრივი რეფერენდუმის ან პლებისციტის უფლების მინიჭება.

 

————-

სტატიის შინაარსზე პასუხისმგებელია ავტორი და ის არ გამოხატავს „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის“ (EMC) ან Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)-ის პოზიციას.

 

 

————————————————————————————————————————————

[1] საქართველოს 1921 წლის 21 თებერვლის კონსტიტუცია; მუხლები 98, 104

[2] საქართველოს 1921 წლის 21 თებერვლის კონსტიტუცია; მუხლები 100, 101, 102, 106

[3] საქართველოს 1921 წლის 21 თებერვლის კონსტიტუცია; მუხლი 103

[4] „კონსტიტუციის შემუშავება და მიღება საქართველოში (1993-1995)“; ვოლფგანგ გაული; თბილისი, 2002  წ.

[5] საქართველოს კონსტიტუცია; მუხლი 2, პუნქტი 4

[6] ევროპული ქარტია ”ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ”; მუხლი 3

[7] ლოსაბერიძე დავით, „თვითმმართველობა საქართველოში“, პოლიტიკის ანალიზი – დეცენტრალიზაციის პროცესის ზოგადი შეფასება (1991-2012)

[8] იქვე

[9] ევროპული ქარტია ”ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ”; მუხლი 8

[10] ლოსაბერიძე დავით, „თვითმმართველობა საქართველოში“, პოლიტიკის ანალიზი – დეცენტრალიზაციის პროცესის ზოგადი შეფასება (1991-2012)