პროკურატურის ადგილი სახელმწიფო ორგანოების სისტემაში

გიორგი გოცირიძე –
“საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის”
სტრატეგიული სამართალწარმოების იურისტი

  1. შესავალი

1995 წლის კონსტიტუციის მიღებიდან დღემდე, პროკურატურამ არაერთხელ შეიცვალა სტატუსი და ქვემდებარება. აღნიშნულ სტატიაში წარმოდგენილი იქნება ის კონსტიტუციური გზა, რაც პროკურატურამ დღემდე გამოიარა. შედარებითსამართლებრივი ანალიზიდან ნათელი ხდება, რომ პროკურატურის სტატუსის განსაზღვრაში გარკვეულ როლს თამაშობს ის, თუ როგორი პოლიტიკური მოწყობა გააჩნია მოცემულ სახელმწიფოს, საპრეზიდენტოა ის, შერეული თუ საპარლამენტო დემოკრატია. ამის შემდეგ მოცემული იქნება რეკომენდაციები პროკურატურის სტატუსის, მთავრი პროკურორის დანიშვნასთან და გათავისუფლებასთან დაკავშირებით.

  1. პროკურატურის რეფორმის ისტორიული ექსკურსი

10298684_911214545557749_3422998058208955191_nსაქართველოს კონსტიტუციის 1995 წლის რედაქციით, პროკურატურის სტატუსის განმსაზღვრელი 91-ე მუხლი მოცემული იყო მეხუთე თავში (სასამართლო ხელისუფლება). კონსტიტუციის 91-ე მუხლი პირდაპირ მიუთითებდა, რომ პროკურატურა იყო სასამართლო ხელისუფლების დაწესებულება. ამის მიუხედავად, გენერალური პროკურორის დანიშვნასთან სასამართლო ხელისუფლებას არავითარი შეხება არ ჰქონდა. გენერალურ პროკურორს, პრეზიდენტის წარდგინებით, ნიშნავდა საქართველოს პარლამენტი ხუთი წლის ვადით. 1995 წლის რედაქციით, საქართველო წარმოადგენდა საპრეზიდენტო რესპუბლიკას. კონსტიტუციის 1995 წლის რედაქციის 64-ე მუხლის შესაბამისად, გენერალური პროკურორის ვადაზე ადრე თანამდებობიდან გადაყენება ხდებოდა იმპიჩმენტის პროცედურით, თუკი გენერალური პროკურორი დაარღვევდა კონსტიტუციას ან ჩაიდენდა დანაშაულს. სხვა შემთხვევაში დაუშვებელი იყო გენერალური პროკურორის თანამდებობიდან გადაყენება.

2004 წლის 6 თებერვლის ცვლილება ცნობილია იმით, რომ შეიცვალა ქვეყნის პოლიტიკური სისტემა. საქართველო საპრეზიდენტო მმართველობის სისტემიდან გადავიდა ნახევრად საპრეზიდენტო მოდელზე. გაჩნდა მთავრობა, რომელიც ახორციელებდა აღმასრულებელ ხელისუფლებას და საჭიროებდა პარლამენტის მხრიდან ნდობას. 2004 წლის 6 თებერვლის ცვლილება არ შემოიფარგლა მხოლოდ პოლიტიკური სისტემის შეცვლით, შეიცვალა პროკურატურის ადგილი ხელისუფლების ორგანოთა სისტემაში. კონსტიტუციის მეოთხე (საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილება) თავში ჩნდება 761 მუხლი, რომლის მიხედვითაც, გენერალურ პროკურორს, პრეზიდენტის წარდგინებით, კვლავაც პარლამენტი ნიშნავს. კონსტიტუციიდან ქრება გენერალური პროკურორის უფლებამოსილების ვადა. ამის მიუხედავად, უფლებამოსილების ვადის საკითხი ინაცვლებს ,,პროკურატურის შესახებ“ ორგანულ კანონში (კონსტიტუციის 761-ე მუხლის თანახმად, საქართველოს პროკურატურის უფლებამოსილება და საქმიანობის წესი განისაზღვრება ორგანული კანონით), რომლის მე-7 მუხლის პირველი პუნქტით, გენერალური პროკურორი კვლავაც ხუთი წლის ვადით ინიშნება თანამდებობაზე.

ეს ცვლილება აშკარად უკან გადადგმული ნაბიჯი იყო პროკურატურის დამოუკიდებლობის თვალსაზრისით. პარლამენტს მიეცა შესაძლებლობა არა საკონსტიტუციო, არამედ ორგანული კანონის მისაღებად აუცილებელი უმრავლესობით შეემცირებინა გენერალური პროკურორის უფლებამოსილების ვადა. ამ კუთხით არაფერს ცვლიდა ის გარემოება, რომ გენერალური პროკურორის თანამდებობიდან გადაყენება კვლავაც დაიშვებოდა იმპიჩმენტის წესით. გენერალური პროკურორი თავისი საქმიანობის შესახებ ინფორმაციას წარუდგენდა როგორც საქართველოს პარლამენტს,[1] ასევე საქართველოს პრეზიდენტს.[2] ამგვარად, გენერალური პროკურორი იმყოფებოდა ორმაგ დაქვემდებარებაში.

პროკურატურა მთლიანად აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილი გახდა 2008 წლის 10 ოქტომბერს კონსტიტუციაში შეტანილი ცვლილებების შედეგად. მთავრობის თავში (მეოთხე პრიმა) გაჩნდა 814-ე მუხლი, სადაც პირდაპირ ჩაიწერა, რომ პროკურატურის ორგანოები შედის იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში და მის საერთო ხელმძღვანელობას ახორციელებს იუსტიციის მინისტრი.

,,პროკურატურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 2008 წლის 21 ოქტომბრის რედაქციის მე-2 მუხლის ,,ა“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, იუსტიციის მინისტრს მიენიჭა საპროკურორო უფლებამოსილება. ორგანული კანონის მე-8 მუხლის ,,გ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, იუსტიციის მინისტრს მიენიჭა პრეზიდენტისა და პრემიერ-მინისტრის სისხლისსამართლებრივი დევნის უფლება. ეს მაშინ, როცა 2008 წლის 10 ოქტომბრის კონსტიტუციური ცვლილებით, პრეზიდენტს შეეძლო იუსტიციის მინისტრის გათავისუფლება, ხოლო 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური ცვლილებით, ეს უფლებამოსილება გადავიდა პრემიერ-მინისტრის ხელში. აღნიშნული გარემოების გათვალისწინებით, შეუძლებელი იყო იუსტიციის მინისტრს ეს უფლებამოსილება რეალურად გამოეყენებინა.

2013 წლის 30 მაისს შეიცვალა ,,პროკურატურის შესახებ“ ორგანული კანონი. აღნიშნული ცვლილების შესაბამისად, პრეზიდენტის, პრემიერ-მინისტრის და მთავრობის სხვა წევრების მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნის ფუნქცია გადადის მთავარ პროკურორზე. ამ უკანასკნელს 2013 წლის ოქტომბრის საპრეზიდენტო არჩევნებამდე თანამდებობაზე ნიშნავდა და თანამდებობიდან ათავისუფლებდა პრეზიდენტი იუსტიციის მინისტრის წარდგინებით, ხოლო 2013 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ ეს ფუნქცია პრეზიდენტიდან გადავიდა პრემიერ-მინისტრის ხელში. იუსტიციის მინისტრს და პრემიერ-მინისტრს (ისევე როგორც მანამდე პრეზიდენტს) არ სჭირდება კანონით განსაზღვრული საფუძველი იმისათვის, რომ მთავარი პროკურორი თანამდებობიდან გადააყენონ.

ასეთ პირობებში, სრულიად არარეალისტურია იმის მოლოდინი, რომ პროკურატურა ადეკვატურ რეაგირებას მოახდენს აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლების ან თუნდაც პრემიერ-მინისტრისა თუ იუსტიციის მინისტრის მიერ ჩადენილ დანაშაულზე. საპარლამენტო რესპუბლიკის პირობებში მაღალი თანამდებობის პირების მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნის ფუნქციის აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის დაკისრება, წარმოადგენს მაღალი თანამდებობის პირების დაუსჯელობის გარანტიას. სხვა ქვეყნების გამოცდილებები ამ მოსაზრების ნათელი დასტურია.

  1. შედარებითსამართლებრივი ანალიზი

ამერიკის პრეზიდენტი, რომელიც ქვეყნის კონსტიტუციის მე-2 მუხლის პირველი სექციის თანახმად, ახორციელებს აღმასრულებელ ხელისუფლებას,[3]   ნიშნავს გენერალ ატორნეის სენატის რჩევითა და თანხმობით. გენერალ ატორნეი ხელმძღვანელობს იუსტიციის დეპარტამენტს. ეს უკანასკნელი არის აღმასრულებელი ხელისუფლების შემადგენელი ნაწილი.[4] გენერალ ატორნეი და დეპარტამენტის სხვა ატორნეები ახორციელებენ სისხლისსამართლებრივ დევნას ყველა ფედერალურ დანაშაულზე.[5] კონსტიტუციის მეორე მუხლის მეოთხე სექციის თანახმად, გენერალ ატორნეი შეიძლება თანამდებობიდან გადააყენონ იმპიჩმენტის წესით.[6]

გარდა იმპიჩმენტისა, ამერიკის უზენაესმა სასამართლომ საქმეზე, მაიერსი შეერთებული შტატების წინააღმდეგ, მიღებულ გადაწყვეტილებაში განაცხადა, რომ პრეზიდენტს  უფლება ჰქონდა, თანამდებობიდან გადაეყენებინა სენატის რჩევითა და თანხმობით დანიშნული აღმასრულებელი ხელისუფლების მაღალი თანამდებობის პირები. ამისთვის კონსტიტუცია პრეზიდენტს არავითარ შეზღუდვას არ უწესებდა.[7]

საპრეზიდენტო რესპუბლიკაში მოქმედებს ხელისუფლების მკაცრი დანაწილების პრინციპი, რაც გულისხმობს იმას, რომ პრეზიდენტის თანამდებობას და საკანონმდებლო ორგანოს შესაძლოა სხვადასხვა პარტია აკონტროლებდეს. ამერიკის შეერთებულ შტატებში განსაკუთრებით ძლიერია კონგრესის კომიტეტების საგამოძიებო უფლებამოსილება. კონგრესს უფლება აქვს, გამოიყენოს ე.წ. საპინას უფლებამოსილება – აიძულოს პირი მისცეს კონგრესის შესაბამის კომიტეტს ჩვენება ან წარადგინოს შესაბამისი მტკიცებულება. ,,საპინას“ მოთხოვნის შეუსრულებლობა ითვლება ,,კონგრესისადმი უპატივცემლობად“ და დასჯადია.[8]

მიუხედავად იმისა, რომ სენატის შესაბამისმა კომიტეტმა მნიშვნელოვანი როლი ითამაშა ვოტერგეიტის სკანდალის, რომელშიც ჩართული იყო თავად პრეზიდენტი ნიქსონი, გამოვლენაში,[9] დღის წესრიგში დადგა იუსტიციის დეპარტამენტისაგან დამოუკიდებელი საგამოძიებო ორგანოს შექმნის საკითხი. 1978 წელს, მთავრობის ეთიკის აქტს დაემატა მე-6 თავი, რომელიც ითვალისწინებს ,,დამოუკიდებელი წარმომადგენელის” (independent counsel) ინსტიტუტს. თუკი გენერალ ატორნეი მიიღებს შეტყობინებას, რომ მაღალი თანამდებობის პირი ჩადის დანაშაულს, გენერალ ატორნეი 90 დღის ვადაში მიმართავს კოლუმბიის ოლქის სააპელაციო სასამართლოს სპეციალურ განყოფილებას. ეს უკანასკნელი ნიშნავს სპეციალური წარმომადგენელს. აღნიშნულ მოხელეს უფლება აქვს, გამოიძიოს მაღალი თანამდებობის პირების მიერ ჩადენილი დანაშაული და ბრალი წაუყენოს მათ. პრეზიდენტს და გენერალურ ატორნეის უფლება აქვთ, დამოუკიდებელი წარმომადგენელი მხოლოდ კანონით ზუსტად განსაზღვრული გარემოების არსებობის შემთხვევაში გაათავისუფლონ თანამდებობიდან.[10] სპეციალური განყოფილების შემადგენლობას განსაზღვრავს ამერიკის უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარე. სამიდან ერთ-ერთი მოსამართლე უნდა იყოს კოლუმბიის ოლქის სააპელაციო სასამართლოს მოსამართლე.[11]

იტალია საპარლამენტო რესპუბლიკის კლასიკურ ნიმუშია. მთავრობას აკონტროლებს იმ პოლიტიკურ პარტიათა კოალიცია, რომლებიც ქმნიან საპარლამენტო უმრავლესობას იტალიის პარლამენტის ორივე პალატაში.[12] აღნიშნულის გათვალისწინებით, უდიდესი მნიშვნელობა ენიჭება არა მხოლოდ სასამართლოს, არამედ პროკურატურის დამოუკიდებლობას. იტალიაში პროკურატურა სასამართლო ხელისუფლების ქოლგის ქვეშ არის მოქცეული. როგორც მოსამართლეებს, ისე პროკურორებს მოიხსენიებენ, როგორც ,,სასამართლო მოხელეებს.“ პროკურორის კანდიდატურის შერჩევა ხდება კონკურსის წესით. როგორც მოსამართლე, ისე პროკურორი, თანამდებობაზე ინიშნება იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მიერ. ეს არის პროფესიული თვითმმართველობის ორგანო, რომლის 2/3-ს ქმნიან პროკურორები და მოსამართლეები, ხოლო დანარჩენ წევრებს ნიშნავს პარლამენტი. იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს თავმჯდომარეობს იტალიის პრეზიდენტი, რომელიც საპარლამენტო რესპუბლიკაში უმნიშვნელო პოლიტიკურ როლს თამაშობს. პროკურატურის სისტემა დეცენტრალიზებულია. გენერალური პროკურორის ფუნქცია არის სახელმწიფოს წარმომადგენლობა უზენაეს სასამართლოში. დანარჩენი პროკურორები არ ექვემდებარებიან გენერალურ პროკურორს. ამგვარი დეცენტრალიზაცია  ერთ გუნდად მოთამაშე საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ხელისუფლების გავლენისაგან პროკურატურის დაცვის გარანტიაა.[13]

90-იანი წლების დასაწყისში გამოძიება სახელწოდებით ,,mani pulite” (სუფთა ხელები) იტალიის პროკურატურის დამოუკიდებლობის ნათელ დემონსტრირებას წარმოადგენდა. გამოძიებამ დაადგინა, რომ მმართველ კოალიციაში მყოფი პარტიები პოლიტიკური მფარველობის სანაცვლოდ იღებდნენ ქრთამს კერძო კომპანიებისაგან. ამ გამოძიების პროცესში, იტალიის პრემიერ-მინისტრი ბენიტო კრაქსი გადადგა დაკავებული თანამდებობიდან და მოგვიანებით მის მიმართ დაიწყო სისხლისსამართლებრივი დევნა. გაუქმდა მმართველ კოალიციაში მყოფი პარტიების დიდი ნაწილი.[14] ცხადია, აღმასრულებელი ხელისუფლების დაქვემდებარებაში მყოფი პროკურატურისგან მსგავსი თამამი ნაბიჯის გადადგმა შეუძლებელი იქნებოდა, ქვეყანაში, სადაც კორუფცია და მაფია შეზრდილი იყო საპარლამენტო დემოკრატიის ისეთ წამყვან ძალებთან – პოლიტიკურ პარტიებთან.

4) დასკვნები და რეკომენდაციები

ამგვარად, საპარლამენტო დემოკრატიაში სასიცოცხლოდ აუცილებელია პროკურატურის აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან სრული დამოუკიდებლობა. მთავარი პროკურორობის კანდიდატი უნდა აირჩიოს პარლამენტმა პრეზიდენტის წარდგინებით. თუ საქართველოს პროკურატურის სასამართლო ხელისუფლების სისტემაში რეალურად შეყვანა შეუძლებელი იქნება, სამოქალაქო საზოგადოებასთან ერთად, უნდა გაიზარდოს საკონსტიტუციო და უზენაესი სასამართლოების როლი მთავარი პროკურორის შერჩევაში. კონსტიტუციაში უნდა დაბრუნდეს ჩანაწერი მთავრი პროკურორის უფლებამოსილების ვადის თაობაზე. მთავარი პროკურორის გადაყენება უნდა ხდებოდეს იმპიჩმენტის წესით. ასევე აუცილებელია ინდივიდუალური პროკურორების დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფა ზემდგომი პროკურორებისაგან. ამ მიზნით, უნდა გადაიდგას სათანადო ნაბიჯები პროკურატურის დეცენტრალიზაციისთვის.

 

 

[1] ,,პროკურატურის შესახებ“ 1997 წლის 21 ნოემბრის ორგანული კანონის 50-ე მუხლი

[2] ,,პროკურატურის შესახებ“ 1997 წლის 21 ნოემბრის ორგანული კანონის 51-ე მუხლი.

[3] http://www.law.cornell.edu/constitution/articleii

[4] http://www.law.cornell.edu/uscode/text/28/503

[5] http://www.justice.gov/usao/eousa/foia_reading_room/usam/title9/2mcrm.htm#9-2.001

[6] http://www.law.cornell.edu/constitution/articleii#section4

[7] http://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/272/52#writing-USSC_CR_0272_0052_ZO

[8] William Burnham INTRODUCTION TO THE LAW AND LEGAL SYSTEM OF THE UNITED STATES fifth edition page 17

[9] William Burnham INTRODUCTION TO THE LAW AND LEGAL SYSTEM OF THE UNITED STATES fifth edition page18

[10] https://supreme.justia.com/cases/federal/us/487/654/case.html

[11] http://www.law.cornell.edu/uscode/text/28/49

[12] იტალიის კონსტიტუციის 94-ე მუხლი https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf

[13] http://www.euro-justice.com/member_states/italy/country_report/4513/

[14] http://www.gla.ac.uk/media/media_140182_en.pdf