ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების პრაქტიკის სამართლებრივი შეფასება

emc1. ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების პრაქტიკის  მიმოხილვა

„ადამიანის უფლებებისა სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრმა“  (EMC) შეისწავლა საქართველოში არსებული „რელიგიური გაერთიანებებისათვის საბჭოთა ტოტალიტარული რეჟიმის დროს მიყენებული ზიანის ნაწილობრივ ანაზღაურებასთან დაკავშირებული ზოგიერთი ღონისძიების განხორციელების წესის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 27 იანვრის (#117) დადგენილების საფუძველზე, ოთხ რელიგიურ გაერთიანებასთან (მუსლიმ, იუდეურ, რომაულ-კათოლიკურ და სომეხთა სამოციქულო ქრისტიანულ თემებთან) დადებული ხელშეკრულებები. აღნიშნული ხელშეკრულებები აწესრიგებს 2014 წელს გადარიცხული თანხების ხარჯვის მიზნობრიობასა და სახელმწიფოს წინაშე ანგარიშვალდებულების საკითხებს.

ზიანის ანაზღაურების მიზნით, 2014 წელს, საქართველოს მუსლიმი თემისთვის გადარიცხული თანხა შეადგენს 1 100 000 ლარს, იუდეური თემისთვის – 150 000 ლარს, რომაულ-კათოლიკური თემისთვის 200 000 ლარს, ხოლო სომეხთა სამოციქულო ქრისტიანული თემისთვის 300 000 ლარს. მთლიანობაში კი ეს თანხა 1 750 000 ლარს აღწევს. 2014 წლის 13 მარტის (#437) განკარგულება აღნიშნული ოთხი რელიგიური ორგანიზაციისთვის სარეზერვო ფონდიდან 3 500 000 ლარის გამოყოფას ითვალისწინებდა. როგორც მონაცემებიდან ჩანს, 2014 წელს მათზე რეალურად 2-ჯერ ნაკლები თანხა გაიცა მთლიანობაში. გაცემულ თანხებს შორის აშკარა დისპროპორციაა და მუსლიმი თემისთვის გაცემული თანხები რადიკალურად დიდ ოდენობას აღწევს.

რელიგიის საკითხთა სახელმწიფო სააგენტოს (შემდგომში სააგენტო) ინფორმაციით, რელიგიური გაერთიანებებისთვის გასანაწილებელი თანხის დაყოფისას, გათვალისწინებული იყო ისეთი ობიექტური მონაცემები, როგორიცაა: მრევლის, სასულიერო პირების რაოდენობა, ასევე საკულტო შენობა-ნაგებობების რაოდენობა და მათი დღევანდელი მდგომარეობა, მიმდინარე საჭიროებები და ა.შ.

რელიგიურ ორგანიზაციებთან დადებულ სტანდარტულ ხელშეკრულებებში დეტალურად არის მოწესრიგებული გაცემული თანხების ხარჯვის მიზნობრიობა. კერძოდ,  ღვთისმსახურთა სახელფასო და რელიგიური საქმიანობის განხორციელების ანაზღაურება; საკულტო და რელიგიური შენობა-ნაგებობების რესტავრაცია და მოვლა-პატრონობა; რელიგიურ-საგანმანათლებლო საქმიანობა; რელიგიური გაერთიანების მიმდინარე საყოფაცხოვრებო ხარჯები; კულტურული და საქველმოქმედო საქმიანობა. მხოლოდ მუსლიმ თემთან დადებულ ხელშეკრულებაშია დაზუსტებული, რომ თანხის 75% ღვთისმსახურთა სახელფასო და რელიგიური საქმიანობის განხორციელების ანაზღაურებას, დანარჩენი თანხა კი ხელშეკრულებით გათვალისწინებულ სხვა მიზნებს უნდა მოხმარდეს.

რელიგიური ორგანიზაციებისთვის განსაზღვრული წლიური თანხა იყოფა და შესაბამის გაერთიანებებს ერიცხებათ პერიოდულად, რომლის ზუსტ თარიღსა და ოდენობას განსაზღვრავს სააგენტო. თანხის მიღებისთვის ყველა რელიგიური გაერთიანება ვალდებულია, სააგენტოს წარუდგინოს ხელშეკრულებით გათვალისწინებული მიზნების შესაბამისი ხარჯთაღრიცხვის პროგრამა, რომელიც უნდა შეიცავდეს ხარჯვის დეტალურ მონაცემებს. ამასთან, რელიგიურ ორგანიზაციებს აქვთ ვალდებულება სააგენტოს მხრიდან მოთხოვნის შემთხვევაში, წარადგინონ ხარჯთაღრიცხვის პროგრამის შესაბამისი თანხის ხარჯვის შუალედური და საბოლოო ანგარიშები. სააგენტო ასევე უფლებამოსილია ჩაატაროს წარმოდგენილი ანგარიშების აუდიტორული შემოწმება. ხელშეკრულების პირობების დარღვევით ხარჯვის შემთხვევაში, ხელშეკრულება მიმდინარე წლის დაფინანსების შეწყვეტას ითვალისწინებს.

2. ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების პრაქტიკის  სამართლებრივი ანალიზი

2.1კომპენსაციის მოდელიდან გამოსვლისა და სეკულარიზმის პრინციპის დარღვევის პრობლემა მოცემულ შემთხვევაში

დაფინანსების არსებული პრაქტიკა რელიგიური გაერთიანებებისთვის მიყენებული ზიანის ანაზღაურების/კომპენსაციის მოდელს სცდება და ფაქტობრივად მათ პირდაპირ საბიუჯეტო დაფინანსებას წარმოადგენს. 2014 წლის 27 იანვრის დადგენილება არ ითვალისწინებს გონივრულ, სამართლიან და ობიექტურად გაზომვად კრიტერიუმებს, რომელსაც მთავრობა ეყრდნობა კომპენსაციის ოდენობის დადგენის დროს.[1]  კანონით გათვალისწინებული კრიტერიუმების არარსებობის პირობებში, პრაქტიკაში, სააგენტოს მიერ გამოყენებული ზიანის ანაზღაურების დაანგარიშების კრიტერიუმების შეფასება ასევე ადასტურებს, რომ ის არ არის რაიმე ფორმით დაკავშირებული ადრესატი რელიგიური გაერთიანებებისთვის წარსულში მიყენებული ზიანის მოცულობასა და მის შედეგთან.

ამ მხრივ, 4 რელიგიური გაერთიანების დაფინანსების პრაქტიკა ჰგავს საქართველოს მართლმადიდებელი ავტოკეფალური ეკლესიის დაფინანსებას პრაქტიკას. საქართველოს სახელმწიფოსა და საქართველოს მართლმადიდებელ ეკლესიას შორის დადებული კონსტიტუციური შეთანხმების მე-11 მუხლით, სახელმწიფოს მიერ ეკლესიისთვის მიყენებული ზიანის ანაზღაურების დეკლარირებული ვალდებულების მიუხედავად, ამავე მუხლის მეორე ნაწილით აღებული ვალდებულება, რომელიც პარიტეტული კომისიის მიერ კომპენსაციის ფორმების, რაოდენობის, ვადების, ქონების ან მიწის გადაცემის საკითხების შესწავლას ითვალისწინებდა, სახელმწიფოს არ შეუსრულებია.  ]შესაბამისად, მართლმადიდებელი ეკლესიისთვის ყოველწლიურად ბიუჯეტიდან პირდაპირ ტრანსფერით გადაცემული თანხების გაცემა სამართლებრივად ხორციელდება არა კონსტიტუციური შეთანხმების მე-11 მუხლის, არამედ სახელმწიფოს პოლიტიკური ნების საფუძველზე. აღნიშნული კი არ ეფუძნება მიყენებული ზიანის ანაზღაურებასთან რაიმე სახით დაკავშირებულ, ობიექტურ, გაზომვად კრიტერიუმებსა და შესაბამის კანონისმიერ საფუძველს.

კომპენსაციურ მოდელში, ბენეფიციარებს გააჩნიათ მიღებული კომპენსაციის თავისუფალი განკარგვის შესაძლებლობა, რადგან ზიანის ანაზღაურება საკუთრების უფლების შემადგენელია და მის საფუძველზე თანხების გაცემა დარღვეული უფლებრივი მდგომარეობის აღდგენის ლეგიტიმური ინტერესით არის გამართლებული, რომელიც, თავის მხრივ, შეიძლება ამოიწუროს. განსახილველ შემთხვევებში კი, როდესაც, ფაქტობრივად, სახეზეა სახელმწიფოსგან რელიგიური გაერთიანებების პირდაპირი საბიუჯეტო დაფინანსება, ბენეფიციარებისთვის გადაცემული თანხების კონფესიური მიზნებისთვის გამოყენება წინააღმდეგობაში მოდის სეკულარიზმის (უფრო ზუსტად კი, სახელმწიფოს მიერ ეკლესიის დაფუძნების დაუშვებლობის) პრინციპთან. აღნიშნული პრინციპი რელიგიური გაერთიანებებისთვის საბიუჯეტო სახსრების არასაერო, რელიგიური მიზნებისთვის გადაცემას კრძალავს და  ეკლესიასა და სახელმწიფოს შორის ურთიერთდამოკიდებულების გაღრმავების მაქსიმალურ პრევენციას ითხოვს. ოთხ რელიგიურ გაერთიანებასთან დადებული ხელშეკრულებებიდან ცალსახად ჩანს, რომ გაცემული თანხების მიზნობრიობა სახელმწიფოს მიერ ზედმიწევნით კონფესიური საქმიანობისათვის არის განკუთვნილი. მართლმადიდებელი ეკლესიისთვის ბიუჯეტიდან გაცემული თანხების ხარჯვის პრაქტიკის ანალიზი ასევე ადასტურებს, რომ ის კონფესიური მიზნებისთვის იხარჯება. [2] ცხადია, დაფინანსების არსებული პოლიტიკა სახელმწიფოსა და რელიგიური ორგანიზაციების სეპარაციას პრობლემას უქმნის და  არღვევს თანასწორობისა და სახელმწიფოს რელიგიური ნეიტრალიტეტის პრინციპებს.

2.2. დაფინანსების არსებულ მოდელში რელიგიური გაერთიანებების კონტროლის მაღალი რისკების არსებობის პრობლემა

დაფინანსების აღნიშნული პრაქტიკა, სახელმწიფოს რელიგიური ორგანიზაციების კონტროლისა და მათი ლოიალობის მოპოვების შესაძლებლობას აძლევს. ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების პრაქტიკა აჩვენებს, რომ მათთვის წლიურად გადასაცემი თანხების ოდენობასა და პერიოდს მთლიანად სააგენტო განსაზღვრავს. ხარჯვის მიზნობრიობის თაობაზე სახელშეკრულებო პირობების დარღვევის შემთხვევაში კი, სახელმწიფო დაფინანსების შეწყვეტის უფლებას იტოვებს. ეს კი ზიანის ანაზღაურების პრინციპთან ცალსახა წინააღმდეგობაში მოდის.

ამ მხრივ, ნიშანდობლივია ის გარემოებაც, რომ ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების საკითხის თაობაზე გადაწყვეტილება, მისი განსაკუთრებული მნიშვნელობის მიუხედავად, მთავრობამ კანონქვემდებარე აქტით მიიღო და საკითხის მოწესრიგება არ მიანდო საკანონმდებლო ორგანოს. შესაბამისად, თანხების გაცემა ხორციელდება სარეზერვო ფონდიდან და არა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან.

რელიგიური ორგანიზაციების კონტროლის ინტერესის თაობაზე ეჭვებს აძლიერებს ის გარემოება, რომ  სახელმწიფომ დაფინანსების დიდი ნაწილი სწორედ მუსლიმ რელიგიურ ორგანიზაციებზე მიმართა, მაშინ როცა სხვა ეკლესიებს ასევე მწვავედ უდგათ საკულტო ნაგებობების დაუბრუნებლობის/რესტიტუციის გამო მიყენებული ზიანისა და მათი შენარჩუნება-რესტავრაციის პრობლემა. უკანასკნელ წლებში, ადამიანის უფლებების დაცვის კუთხით სერიოზული პრობლემები მთავრობას სწორედ ამ თემში წარმოეშვა და მათი კონტროლის ინტერესი სახელმწიფოს დიდი ალბათობით შესაძლოა გააჩნდეს. ნიშანდობლივია ის გარემოებაც, რომ მუსლიმი თემისთვის გაცემული თანხის 75% სრულიად საქართველოს მუსლიმთა სამმართველოსა და საქართველოს მუსლიმთა გაერთიანების ღვთისმსახურების რჩენაზე იხარჯება, რაც ფაქტობრივად აღნიშნული პირების დაქვემდებარებისა და კონტროლის პირდაპირი ფორმაა. ხაზგასასმელია, რომ არსებობს დასაბუთებული კითხვები სრულიად საქართველოს მუსლიმთა სამმართველოს დაარსების პროცესში სახელმწიფოს უშუალო მონაწილეობის თაობაზე[3]. სამმართველოს ლეგიტიმურობასთან დაკავშირებულ ეჭვებს აძლიერებს ორგანიზაციის მოწყობა და სტრუქტურა, რომელიც არადემოკრატიულია და არ იცნობს მუსლიმი თემისგან ლეგიტიმურობის მიღების რაიმე მექანიზმს. სხვადასხვა კრიტიკულად მნიშვნელოვანი პრობლემის განხილვის დროს (ბათუმში ახალი მეჩეთის მშენებლობის საკითხი, სოფელ მოხეში განვითარებული მოვლენები ), ღიად გამოვლინდა მუსლიმი თემის ინტერესებსა და სამმართველოს ოფიციალურ პოზიციას შორის  აცდენა.[4]

ამდენად, ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების არსებული მოდელი სახელმწიფოს მხრიდან რელიგიური გაერთიანებებისთვის გადაცემული თანხების ხარჯვის შემაშფოთებლად ინტენსიურ კონტროლს ითვალისწინებს, რაც რელიგიური გაერთიანებების დამოუკიდებლობასა და ავტონომიაში ჩარევის მაღალ რისკებს შეიცავს. იმ პირობებში, როცა მთავრობა ფორმალურად ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსებას საბჭოთა პერიოდში მიყენებული ზიანის ანაზღაურებას უკავშირებს, კომპენსაციის მოდელში ბენეფიციარების, როგორც მესაკუთრეების თავისუფლებაში ჩარევა და ხარჯვის კონტროლის დაწესება განსაკუთრებით გაუგებარია. დადებული ხელშეკრულებების პირობები აჩვენებს, რომ გამოყოფილი თანხების მიზნობრიობის განსაზღვრაში, ასევე რელიგიური ორგანიზაციების ყოველდღიური საბუღალტრო-ფინანსურ და პოლიტიკის განმსაზღვრელ საქმიანობაში სახელმწიფოს ინტენსიურად ერევა, რაც რელიგიურ ორგანიზაციებთან ურთიერთობის დაუშვებელი ფორმაა. ცხადია, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაცემული თანხები გამჭვირვალობის საჯარო მოთხოვნას უნდა აკმაყოფილებდეს, თუმცა, ეს მიზანი ზიანის ანაზღაურების/კომპენსაციის ობიექტური და სამართლიანი კრიტერიუმების დადგენითა და საჯარო ლეგიტიმური ინტერესით მისი გამართლების გზით უნდა იქნას მიღწეული და არა დაფინანსების ფარგლებში რელიგიური გაერთიანებების ყოველდღიური საქმიანობების პრიორიტეტების დადგენითა და  კონტროლით.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მართლმადიდებელი ავტოკეფალური ეკლესიის დაფინანსებისას, რომელიც ფაქტობრივად ასევე პირდაპირ საბიუჯეტო დაფინანსების მოდელში თავსდება, სახელმწიფო არ ითვალისწინებს ანგარიშვალდებულებისა და ხარჯვის კონტროლის რაიმე მექანიზმს. შესაბამისად, გაუგებარია რატომ იყენებს სახელმწიფო განსხვავებულ მიდგომას ფაქტობრივად მსგავს ურთიერთობებში მყოფი სუბიექტების მიმართ და რატომ აქვს განსხვავებული მიდგომა დომინანტი ეკლესიის მიმართ.

ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, EMC-ის მიაჩნია, რომ დაფინანსების არსებული პრაქტიკა (როგორც მართლმადიდებელი ეკლესიის, ასევე ოთხი რელიგიური გაერთიანების ნაწილში) მთავრობის მიერ ფუნდამენტურად უნდა გადაისინჯოს და ის სეკულარიზმისა და დისკრიმინაციის აკრძალვის პრინციპებთან უნდა მოვიდეს შესაბამისობაში. ამ კუთხით, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, აღნიშნულ საკითხებზე საკანონმდებლო ორგანომ ფართო საჯარო დისკუსიის პირობებში შეიმუშავოს ერთიანი პოლიტიკა და განახორციელოს პროცესებზე ეფექტური საპარლამენტო კონტროლი.

 

 

[1] აღსანიშნავია, რომ ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრს (EMC) საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში წარდგენილი აქვს კონსტიტუციური სარჩელი, რომელშიც ის 2014 წლის 27 იანვრის დადგენილების დისკრიმინაციულობასა და სეკულარიზმის კონსტიტუციურ პრინციპთან წინააღმდეგობრივობაზე დავობს. ხელმისაწვდომია:

http://constcourt.ge/index.php?lang_id=GEO&sec_id=6&info_id=1477

[2] იხ. ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრისა (EMC) და ტოლერანტობისა და მრავალფეროვნების ინსტიტუტის (TDI) მიერ მომზადებული ერთობლივი კვლევა – ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების პრაქტიკა, 2014,  ხელმისაწვდომია: http://bit.ly/1DizbuJ

[3] იხ. http://www.youtube.com/watch?v=8CwCVc6TroE#t=388;

http://news.ge/ge/news/story/43030-khelisuflebas-sruliad-saqartvelos-muslimta-sammartvelos-saqmianobashi-charevas-tkhoven ;

[4] http://pia.ge/show_news.php?id=28690&lang=geo;

http://sknews.ge/index.php?newsid=4610#.VOMU3PmUdid;

http://www.netgazeti.ge/GE/105/News/27003/;