EMC-ის შეფასებები შსს-ს რეფორმასთან დაკავშირებით

“ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის (EMC)” შეფასებები შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმის პროცესსა და რეფორმის კონცეფციასთან დაკავშირებით

წარმოგიდგენთ ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის (EMC) მოსაზრებებს შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფციასთან და ზოგადად რეფორმის პროცესთან დაკავშირებით.

როგორც ცნობილია, 2015 წლის 1 მაისს, მთავრობის წევრებმა და შინაგან საქმეთა სამინისტროს წარმომადგენლებმა სამუშაო შეხვედრაზე წარმოადგინოს შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფცია, რომელიც უსაფრთხოების სამსახურების შს სამინისტროდან გამოყოფას და თანმდევ სიახლეებს შეეხება. კონცეფციის ტექსტის გაცნობა დაინტერესებული ორგანიზაციებისთვის მხოლოდ სამუშაო შეხვედრაზე გახდა შესაძლებელი.

შს სამინისტროს რეფორმის პროცესი

2014 წლის ბოლოს, საქართველოს პრემიერ-მინისტრის გადაწყვეტილებით დაანონსდა შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმის პროცესის დაწყება და საკითხის კოორდინირება სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს დაევალა. საწყისი ეტაპიდანვე ნათელი იყო და ეს შემდგომაც დადასტურდა, რომ კრიზისების საბჭოსთვის რეფორმის პროცესის წარმართვის დავალება მცდარ გადაწყვეტილებას წარმოადგენდა კრიზისების საბჭო არ არის მორგებული გახსნილ სამუშაო ფორმატზე; არ გააჩნია ღია და მონაწილეობითი რეფორმების წარმართვის და არასახელისუფლებო აქტორებთან მუშაობის გამოცდილება.

გარდა ამისა, კრიზისების საბჭოს არ გააჩნდა რეფორმის ეფექტურად წარმართვისთვის საჭირო ბერკეტები. კრიზისების საბჭოს არ ჰქონდა უფლება მუშაობის პროცესში ჩართული სუბიექტებისთვის გაეზიარებინა შინაგან საქმეთა სამინისტროს ინსტიტუციურ მოწყობასთან დაკავშირებული საბაზისო ინფორმაციაც კი, მათ შორის, ისეთი ფუნდამენტური საკითხები როგორიცაა უწყებაში და მის თითოეულ სამსახურში დასაქმებული პირების რაოდენობა, თითოეული დეპარტამენტის მარეგულირებელი აქტები ან/და რეფორმის ეფექტურად წარმართვისთვის საჭირო სხვა საბაზისო ფაქტობრივი მონაცემი.

პროცესის ამგვარი დასაწყისის გათვალისწინებით, რეფორმის პირველივე ეტაპზე ცხადი იყო, რომ კრიზისების საბჭო ვერ იქნებოდა რეფორმის წარმმართველი მთავარი სუბიექტი. ამრიგად, საწყის ეტაპზევე მართებულად შეიქმნა წარმოდგენა, რომ არ არსებობდა რეფორმის წარმართვაზე პასუხისმგებელი გამოკვეთილი სუბიექტი, რომელიც პასუხს გასცემდა რეფორმის პროცესში დაგროვილ შეკითხვებს. პროცესის განვითარების შემდგომმა ეტაპებმა დაადასტურა, რომ შს სამინისტროსა და კრიზისების საბჭოს შორის უფლებამოსილებების არაეფექტურმა განაწილებამ არსებითად დააზიანა რეფორმის პროცესი.

პრემიერ-მინისტრის ინიციატივის საპასუხოდ, 2015 წლის თებერვალში, მთავრობის დადგენილებით, კრიზისების საბჭოსთან შეიქმნა სპეციალური უწყებათაშორისი კომისია შს სამინისტროს რეფორმის საკითხებზე და დამტკიცდა კომისიის დებულება.[1] მთავრობის გადაწყვეტილებით, კომისიის შემადგენლობა განისაზღვრა მხოლოდ სახელმწიფო სტრუქტურებით და მასში არ აღმოჩნდნენ აკადემიური წრის, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და ექსპერტული ჯგუფების წარმომადგენლები. კომისიის შემადგენლობაში გათვალისწინებული არ ყოფილა არც სახალხო დამცველი.კომისიის მუშაობის დაწყებისა და მისი პირველი სამუშაო შეხვედრის შესახებ კი დაინტერესებული სუბიექტებისთვის მხოლოდ მედიიდან გახდა ცნობილი.

ამ მასშტაბისა და მნიშვნელობის რეფორმის პროცესის წარმმართველ უწყებათაშორის კომისიაში გარე სუბიექტების მონაწილეობის გამორიცხვამ კიდევ უფრო გააძლიერა ეჭვები პროცესის დემოკრატიულობისა და ღიაობის მიმართ. მითუმეტეს, რომ სხვა შემთხვევებში (მაგალითად, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის რეფორმა, სისხლის სამართლის რეფორმის უწყებათაშორისი საბჭო და სხვა) არსებობდა და არსებობს როგორც სახელმწიფო ისე არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და აკადემიური წრეების ერთობლივი მუშაობის გამოცდილება უწყებათაშორის საბჭოების ფარგლებში.

უწყებათაშორისი კომისიის პირველი შეხვედრის შემდგომ, დაინტერესებული ორგანიზაციების მხრიდან მრავალჯერადი კომუნიკაციის შედეგად, კრიზისების საბჭოს მიერ განხორციელდა არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და აკადემიური წრეების მიწვევა სპეციალურად შექმნილ საერთაშორისო გამოცდილების შემსწავლელ სამუშაო ჯგუფში. სამუშაო ჯგუფმა ერთადერთი შეხვედრა გამართა 2015 წლის 28 მარტს, რომელსაც კრიზისების საბჭოს თანამშრომლების გარდა მხოლოდ არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და მოწვეული აკადემიური წრის წარმომადგენლები ესწრებოდნენ, ხოლო საკითხთან შემხებლობაში მყოფი სამინისტროების და სამთავრობო უწყებების თანამდებობის პირები შეხვედრაზე არ ყოფილან წარმოდგენილი. მიუხედავად არაერთი მცდელობისა, მიწვეული ორგანიზაციებისთვის ბუნდოვანი დარჩა სამუშაო ჯგუფის მანდატი, მისი ფუნქციონირების ხანგრძლივობა, მიზანი, მუშაობის ფორმატი, გადაწყვეტილების მიღების წესი და სხვა მნიშვნელოვანი პროცედურული საკითხები.

ასევე, გაუგებარი დარჩა სამუშაო ჯგუფის შექმნის აზრი, თუკი მასში სამთავრობო უწყებების წარმომადგენლები არ მიიღებდნენ მონაწილეობას და არ იარსებებდა მათთან დისკუსიის შესაძლებლობა. 28 მარტის შეხვედრაზე ნათელი გახდა, რომ კრიზისების საბჭოს არ ჰქონდა ჩამოყალიბებული ხედვა რეფორმის პროცესის წარმართვასთან დაკავშირებით. რეფორმის პროცესის არასწორ განვითარებას ხელი შეუწყო იმ ფაქტმაც, რომ მომზადებული არ ყოფილა სამართალდამცავი სისტემის სიღრმისეული ანალიზი, არ მომხდარა პრობლემების იდენტიფიცირება, არ ჩამოყალიბებულა რეფორმის სტრატეგია და მიმართულებები.

მიუხედავად ბუნდოვანი და არაორგანიზებული პროცესისა, 28 მარტს გამართულ სამუშაო შეხვედრაზე, კრიზისების საბჭოს მხრიდან ნათლად და არაორაზროვნად აღინიშნა, რომ შს სამინისტროს რეფორმაზე მუშაობა მიმდინარეობდა მხოლოდ კრიზისების საბჭოსთან შექმნილ უწყებათაშორისი კომისიისა და საერთაშორისო გამოცდილების შემსწავლელი სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში და არც ერთი სხვა ორგანოს ფარგლებში რეფორმის შინაარსზე დამოუკიდებლად მუშაობა არ მიდიოდა.

თუმცა, როგორც მოგვიანებით აღმოჩნდა, შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფცია მომზადდა იმ პროცესებისა და ფორმატის მიღმა, რომელშიც საზოგადოებრივი ორგანიზაციები მონაწილეობდნენ. უფრო მეტიც, კონცეფციის არსებობის შესახებ სამუშაო ჯგუფის წევრი ორგანიზაციებისთვის ცნობილი გახდა მედიის საშუალებით, პრემიერ-მინისტრის განცხადებიდან. კრიზისების საბჭოსთან შექმნილ სამუშაო ჯგუფში მომზადებული კონცეფციისა და კანონპროექტების განხილვაც კი არ მომხდარა.

რეფორმის პროცესში ფაქტობრივი გარემოებების ამგვარმა ქრონოლოგიამ და ხელისუფლების მიერ სხვადასხვა ეტაპზე მიღებულმა გადაწყვეტილებებმა გაამყარა ვარაუდი, რომ რეფორმის პროცესში რეალური მონაწილეობის, ეფექტური სადისკუსიო სივრცისა და პლატფორმის შექმნის, ისევე როგორც სამართალდამცავი სისტემის პრობლემების რეალურ მასშტაბებეზე მსჯელობის მყარი განზრახვა და გეგმა არ არსებობდა. ამდენად, პროცესი დაიგეგმა და განხორციელდა შესაბამისი სუბიექტების მონაწილეობის, გამჭვირვალობისა და ღიაობის პრინციპების დაცვის გარეშე, სათანადო დისკუსიისა და გააზრების პროცესის არარსებობის პირობებში.

პროცესების ამგვარმა განვითარებამ გავლენა იქონია რეფორმის კონცეფციის შინაარსზე, რომელიც არ შეესაბამება ქვეყანაში არსებული პრობლემის მასშტაბს და რეალურ გამოწვევებს. ის ეხება მხოლოდ ერთი კონკრეტული პრობლემის ლოკალურ გადაწყვეტას და ყურადღების მიღმა ტოვებს სხვა ფუნდამენტურ საკითხებს, რომელთა მოგვარების გარეშე აღნიშნული რეფორმის ეფექტური განხორციელებაც კითხვის ნიშნის ქვეშ დგას.

შს სამინისტროს რეფორმის მოცულობა

ხელისუფლების მიერ მომზადებული შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფცია შეეხება მხოლოდ შს სამინისტროსა და უსაფრთხოების სამსახურების გამიჯვნის საკითხს და მისგან გამომდინარე ცვლილებებს. როგორც აღინიშნა, კონცეფცია არ ეხება სხვა ფუნდამენტურ და არანაკლებ მნიშვნელოვან საკითხებს.

კონცეფციის პრეზენტაციის დროს, ხელისუფლების წარმომადგენლების მხრიდან რამდენჯერმე აღინიშნა, რომ შს სამინისტროს რეფორმის საკითხზე შექმნილი უწყებათაშორისი კომისიის მანდატი შეზღუდული იყო მხოლოდ ხსენებული გამიჯვნის თემით და სხვა კომპეტენცია მას არ გააჩნდა. უნდა ითქვას, რომ აღნიშნული განმარტება არსებითად მცდარია, რასაც ადასტურებს, როგორც კომისიის დებულება, ისე კრიზისების საბჭოში 28 მარტს საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან გამართულ შეხვედრაზე კრიზისების საბჭოს წარმომადგენლების მიერ გაკეთებული განმარტებები რეფორმის შესაძლო მასშტაბთან დაკავშირებით.

უწყებათაშორისი კომისიის დებულებაში აღნიშნულია, რომ კომისია იქმნება შს სამინისტროს რეფორმის მიზნით უწყებათაშორისი საქმიანობის კოორდინაციისა და შესაბამისი წინადადების შემუშავების უზრუნველსაყოფად. კომისიის დებულების არც ერთი მუხლი არ მიუთითებს, რომ ის შეიქმნა მხოლოდ შს სამინისტროსა და უსაფრთხოების სამსახურების გამიჯვნის მიზნით. ამას ადასტურებს დებულების მე-2 მუხლიც, რომელიც კომისიის ფუნქციად ასახელებს ზოგადად სამინისტროს რეფორმირების მიმართულებით წინადადებებისა და რეკომენდაციების შემუშავებას. ამდენად, ხელისუფლების წარმომადგენლების მცდელობა, არასწორი ინტერპრეტაცია გაუკეთონ შს სამინისტროს რეფორმის მასშტაბს, ემსახურება არასრულყოფილი და ხარვეზიანი კონცეფციის და მთლიანად რეფორმის პროცესის მიმართ არსებული კრიტიკის განეიტრალებას. გარდა ამისა, ხელისუფლების ამგვარი პოზიციონირება ხელს არ უწყობს სამართალდამცავ სისტემაში არსებული პრობლემების რეალური მასშტაბის გააზრებას. შს სამინისტროს რეფორმის წარმოდგენილი კონცეფცია სწორედ არასისტემური ხედვის შედეგია.

იმის გათვალისწინებით, რომ უკვე მომზადებულია და მთავრობის სხდომაზე წარსადგენად მზადაა არამარტო კონცეფცია, არამედ კანონპროექტებიც, შეიძლება ითქვას, რომ აღნიშნულ რეფორმაში ვერ მოხვდა ისეთი პრინციპულად მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორიცაა:

  • სამართალდამცავი სისტემის პოლიტიზირების პრობლემა – შინაგან საქმეთა მინისტრის, როგორც პოლიტიკური თანამდებობის პირის გავლენები სამართალდამცავი ორგანოების საქმიანობაზე არათანაზომიერად მაღალი და სახიფათოა. მინისტრი კვლავ ინარჩუნებს “პირველი პოლიციელის” სტატუსს და საპოლიციო სამსახურების ფუნქციური ავტონომია კვლავ სუსტია;
  • ცენტრალიზაციის მაღალი ხარისხი და საპოლიციო სამსახურებზე პოლიტიკური გავლენების რისკი – საპოლიციო დანაყოფები, მათ შორის, საპატრულო დეპარტამენტი და კრიმინალური პოლიცია კვლავ შეზრდილია სამინისტროს ცენტრალურ აპარატთან. პოლიციას არ ხელმძღვანელობს მინისტრისგან დისტანცირებული ძლიერი ფიგურა, რომელიც შერჩეული იქნება პროფესიული ნიშნით.  მართვის ცენტრალურ რგოლსა და საპოლიციო ძალების ხელმძღვანელობას შორის არსებული დისბალანსი ქმნის უშუალოდ ოპერაციული ფუნქციების განხორციელებისას პოლიტიკური გავლენების საფრთხეს;
  • კომპეტენციათა დუბლირება და ცალკეული სამსახურების ფუნქციების ბუნდოვანება – სამინისტროს ცალკეულ დეპარტამენტებს შორის არაა მკაფიო მიჯნა გავლებული მათი ფუნქცია-მოვალეობების თვალსაზრისით. კომპეტენციურ დუბლირებებს აქვს სისტემური ხასიათი და საჭიროა, ახლებურად მოხდეს თითოეული სამსახურის როლის გააზრება, რაც ერთი როგორც ამ ორგანოების ეფექტურობას, ასევე მათი ანგარიშვალდებულების ბერკეტებს;
  • პრევენციული საპოლიციო ფუნქციების სახიფათო ბუნება – საპოლიციო პრევენციული ღონისძიებების სახეების უმეტესობა მიმართულია ადამიანის უფლებებში ჩარევისკენ და განხორციელებადია პოლიციისა და მოქალაქის უშუალო კონტაქტის ხარჯზე. გამომდინარე იქიდან, რომ პრევენციული ღონისძიებების ნაწილი საკმაოდ ზოგადი სახით არის ფორმულირებული და მათი განხორციელების კანონიერებაზე ზედამხედველობის ფორმები სუსტია, არსებობს დაუბალანსებელი სოციალური კონტროლის რისკი. გარდა ამისა, ცალკეულ ღონისძიებებთან მიმართებით პოლიციის ახალ კანონსა და სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსს შორის არსებობს შეუსაბამობები;
  • საგამოძიებო სისტემაში არსებული ხარვეზები – პრობლემას წარმოადგენს გამოძიების მარეგულირებელი საპროცესო ნორმები, კონკრეტულად კი გამოძიების ვადების, საგამოძიებო მოქმედებების, მათ შორის ჩხრეკა/ამოღებისა და დაკითხვის წესების განმსაზღვრელი ნორმები. ასევე მნიშვნელოვნად ხარვეზულია საგამოძიებო ორგანოების არსებული მოწყობა, მათი ხელმძღვანელობის პრინციპები და ამ ორგანოებს შორის საგამოძიებო ქვემდებარეობის განაწილების წესები;
  • შს სამინისტროს მოსამსახურეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობის სისტემა – გენერალური ინსპექციის დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის. მისი დაკომპლექტებისა და ანგარიშვალდებულების ფორმები მიუთითებს, რომ ის არასაკმარისად არის დისტანცირებული სამინისტროს მართვის ცენტრალურ რგოლთან და მისი ავტონომიურობის ხარისხი არაადეკვატურად დაბალია. არსებული ინსტიტუციური მოწყობის პირობებში რთულად წარმოსაგენია აღნიშნული ორგანოების მიერ პრინციპული გადაწყვეტილებების მიღება, მითუმეტეს მაღალი რანგის თანამშრომლების მიმართ.
  • სამართალდამცავების მიერ ჩადენილი დანაშაულების ობიექტურად და მიუკერძოებლად გამოძიებ – ტრადიციული საგამოძიებო და დევნის ორგანოების მეშვეობით ობიექტური და მიუკერძოებელი გამოძიებისა და დევნის პროცესის წარმართვა რთული და ზოგჯერ შეუძლებელიცაა. საჭიროა განსახვავებული მექანიზმის შექმნა, რომელიც იქნება დამოუკიდებელი მოქმედი საგამოძიებო თუ დევნის ორგანოებისგან და არ დაექვემდებარება აღმასრულებელ ხელისუფლებას;  პასუხისმგებლობის დამოუკიდებელი მექანიზმის შექმნის საჭიროება უკავშირდება სისტემურ პრობლემას, რაც შეიძლება დაუსჯელობის სინდრომის გავრცელებაში გამოიხატოს და მოიცავას არამარტო საგამოძიებო, არამედ პროკურატურის ორგანოებიც.
  • გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გარანტიები – სამართალდამცავი ორგანოების საქმიანობაზე საპარლამენტო კონტროლისა და მისდამი ანგარიშვალდებულების საკანონმდებლო გარანტიები არასაკმარისია. მკაფიო არ არის საპარლამენტო კონტროლის პროცედურები, კონკრეტული საპარლამენტო კომიტეტი, რომელიც პასუხისმგებელი იქნება საპოლიციო სამსახურების კონტროლის განხორციელებაზე, განსაზღვრული არ არის საპოლიციო ან/და უშიშროების სამსახურების საქმიანობის გასაიდუმლოებულ ნაწილთან დაკავშირებით ინფორმაციის მოსმენის ინსტიტუციური მექანიზმები. ამავდროულად, შს სამინისტროს სისტემური მოწყობის შესახებ ინფორმაციის დიდი ნაწილი ხელმისაწვდომი არ არის, საიდუმლოა რამდენიმე მნიშვნელოვანი დეპარტამენტის დებულება, სისტემაში დასაქმებული თანამშრომლების რაოდენობა. სამინისტრო არაეფექტურია საჯარო ინფორმაციის დამუშავებისა და გაცემის ვალდებულების შესრულების ნაწილშიც;

ჭარბი ძალაუფლების ერთ უწყებაში კონცენტრაციის პრობლემა ძალაუფლების არასათანადოდ გამოყენების რისკებს წარმოშობს და ის ამავდროულად მჭიდრო კავშირშია სამართალდამცავი სისტემის პოლიტიკური მიზნებისთვის გამოყენების შესაძლებლობასთან. ჭარბი ძალაუფლება განსაკუთრებით სახიფათოა მაშინ, როდესაც არ არსებობს სისტემის პოლიტიკური გავლენებისგან დაცვის ინსტიტუციური მექანიზმები.შესაბამისად, ძალაუფლების დეკონცენტრაცია საჭირო, თუმცა, არასაკმარისი ნაბიჯია სამართალდამცავი ორგანოების პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის ჩამოყალიბებისთვის, რაზეც ზემოთაღწერილი პრობლემების მშრალი ჩამონათვალიც მიუთითებს. სწორედ ამიტომ, თანმდევი ინსტიტუციური რეფორმის გარეშე, მხოლოდ წარმოდგენილი რეფორმის კონცეფციის ამოქმედება არაეფექტური იქნება.

 

შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფციის შინაარსი

სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ჩამოყალიბების შემდგომ, სავარაუდოდ, მასში უცვლელად გადაინაცვლებს  დღეს შსს-ში არსებული ყველა უშიშროების დანაყოფი. გარდა ამისა, დამატებით იქმნება რამდენიმე სამსახური, მათ შორის, შეიარაღების სამმართველო და სამობილიზაციო სამმართველო, რომელთა არსებობის საჭიროებაზე დღეს ინფორმაცია არ არსებობს. გამომდინარე იქიდან, რომ გარეშე დამკვირვებლისთვის დღეს უცნობია უშიშროების სამსახურების ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების, ასევე მათი ადამიანური თუ ტექნიკური რესურსების შესახებ, კიდევ უფრო რთული ხდება შს სამინისტროს რეფორმის კონცეფციით შემოთავაზებული ცვლილებების არსის ზუსტი შეფასება.

უსაფრთხოების სამსახურის პოლიტიზირების საფრთხე

იმ პირობებში, როდესაც უშიშროების სამსახურების საქმიანობის შესახებ მინიმალური ინფორმაციაც კი არ არის ხელმისაწვდომი და მათი საქმიანობა სრულიად დახურულია, არსებობს განცდა, რომ ამ რესურსის გამოყენება არამიზანმიმართულად და არასათანადოდ შეიძლება მოხდეს ხელისუფლების მხრიდან. იმის გათვალისწინებით, რომ წარმოდგენილი კონცეფცია ინსტიტუციური თვალსაზრისით ფუნდამენტურ ცვლილებას უშიშროების სამსახურების საქმიანობის ნაწილში არ ითვალისწინებს, მსგავსი ეჭვების არსებობა კვლავ ლეგიტიმური რჩება.

კერძოდ, დღის წესრიგში ისევ დგას საკითხი, რამდენად არსებობს ინსტიტუციური გარანტიები იმისათვის, რომ უშიშროების სამსახურების გამოყენება პოლიტიკური განზრახვებით, მმართველი ხელისუფლების ინტერესების გატარების, მისი ძალაუფლებისა და სტაბილურობის შენარჩუნების მიზნით, პოლიტიკური ოპონენტების, ოპოზიციურად განწყობიილი აქტიური ჯგუფებისა და მოქალაქეების წინააღმდეგ არ მოხდეს.

გამომდინარე იქედან, რომ წარმოდგენილი კონცეფცია არსებითად ეფუძნება უსაფრთოხების სისტემისა და მისი როლის არსებულ გააზრებას, ისევე როგორც უშიშროების სამსახურების მოქმედ მანდატს და ფუნქციებს, ნაკლებად სავარაუდოა, რომ შს სამინისტროდან უსაფრთხოების სამსახურების ტექნიკური გამიჯვნა არსებითად იმოქმედებს მათ რეალურ გავლენაზე სახელმწიფო მართვის პროცესებსა ან სოციალური კონტროლის მიმართულებით.

უსაფრთხოების სამსახურის მანდატი

უშიშროების სამსახურებს უნარჩუნდება სამართალდაცვითი ფუნქციები, რაც გულისხმობს გარკვეული დანაშაულების აღკვეთას და გამოძიებას. ჭარბი ძალაუფლების არსებობას სისტემის შიგნით განაპირობებს არამხოლოდ ის ფაქტი, რომ საპოლიციო და უშიშროების სამსახურები დღეს ერთ უწყებაში იყრის თავს, არამედ ისიც, რომ საპოლიციო, საგამოძიებო, პრევენციული თუ სხვა ოპერაციული ფუნქციები სისტემის შიგნით დაუბალანსებლად არის განაწილებული. ამის ერთ-ერთი მაგალითია უშიშროების სამსახურების მიერ საპოლიციო და საგამოძიებო ფუნქციების განხორციელება.

ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის რეკომენდაციით, შიდა უსაფრთხოების სამსახურებს  არ უნდა ჰქონდეთ შესაძლებლობა, გაატარონ ისეთი სამართალდამცავი უფლებამოსილებები, როგორიცაა დანაშულის გამოძიება ან/და დაკავება. საპარლამენტო ასაბლეის გაიდლაინის მიხედვით, ეს წარმოშობს ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების საფრთხეს. ამიტომ, პოლიციის ტრადიციული ფუნქციების დუბლირების თავიდან ასაცილებლად, ასეთი უფლებამოსილება ექსკლუზიურად პოლიციას უნდა ჰქონდეს.[2] სამწუხაროდ, რეფორმის კონცეფცია აღნიშნული რეკომენდაციის შინაარსს არ ითვალისწინებს და უშიშროების სამსახურებს უნარჩუნებს საგამოძიებო და საპოლიციო ფუნქციას. გარდა, ამისა, უშიშროების სამსახურებს უნარჩუნდებათ იძულების ღონისძიებების, მათ შორის, ფიზიკური ძალის, სპეციალური საშუალებებისა და ცეცხლსასროლი იარაღის გამოყენების უფლება. საპოლიციო დანაყოფების პარალელურად, მსგავსი უფლებების მინიჭება უსაფრთხოების სამსახურებისთვის გამოიწვევს მათ ფუნქციებს შორის დუბლირებას და პრაქტიკულად შეუძლებელს გახდის მოქალაქეთა მიმართ იძულების ღონისძიებების გამოყენების კანონიერებისა და მიზანშეწონილობის კონტროლს.

კონცეფციის მიხედვით, შინაგან საქმეთა სამინისტროში არსებული ოპერატიულ-ტექნიკური დეპარტამენტი უქმდება და ფარული მიყურადების ღონისძიებების განხორციელება მთლიანად უსაფრთხოების სამსახურის ხელში გადადის. ბუნებრივია, უსაფრთხოების სამსახურები ოპერატიულ-ტექნიკური და კონტრდაზვერვითი საქმიანობის გარეშე ვერ განახორციელებენ დაკისრებულ ფუნქციებს ეფექტურად, თუმცა პრობლემად რჩება კონტდაზვერვითი საქმიანობის ფარგლებში მოპოვებული ინფორმაციის საგამოძიებო მიზნებით გამოყენების რისკები. ამასთან, ტექნიკური მოწყობილობების იმ ორგანოს ხელში არსებობა, რომელსაც ამავდროულად საპოლიციო და საგამოძიებო მიზნები ამოძრავებს.

უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის დანიშვნის მოდელი

კონცეფციის მიხედვით, უსაფრთოხების სამსახურის უფროსის კანდიდატურის ნომინირებას ახდენს პრემიერ-მინისტრი და წარუდგენს მთავრობას. მთავრობის მხარდაჭერის შემთხვევაში კანდიდატურა წარედგინება პარლამენტს, რომელიც უბრალო უმრავლესობით ირჩევს სამსახურის უფროსს. პოზიტიურია ის, რომ სამსახურის უფროსის დანიშვნის პროცესი ცდება ხელისუფლების ერთი შტოს კომპეტენციას და ამ პროცესში გადაწყვეტილების მიმღებად პარლამენტი შემოდის. თუმცა, წარმოდგენილი კონცეფცია ვერ უზრუნველყოფს სამსახურის უფროსის შერჩევის პროცესის ვიწრო პარტიული ინტერესებისგან დაცვას.

მნიშვნელოვანია, რომ არსებობდეს უსაფრთხოების სამსახურის დირექტორის დანიშვნის დემოკრატიული წესი. მიუხედავად იმისა, რომ ამ პოზიციაზე დანიშვნის განსხვავებული მოდელები არსებობს, ექსპერტთა მიერ განხილული და  შემოთავაზებულია ერთგვარი საუკეთესო პრაქტიკა, რომლის მიხედვითაც:

  • უშიშროების თუ დაზვერვის დაწესებულების დირექტორის დანიშვნის პროცესი კანონმა უნდა განსაზღვროს და მანვე უნდა გაითვალისწინოს ნებისმიერი შემზღუდავი პირობები ან ფაქტორები, რომლებიც მის განთავისუფლებას გამოიწვევს;
  • დანიშვნის პროცესი უნდა გასცდეს აღმასრულებელი ხელისუფლების შტოს. სასურველია, რომ მასში ჩართული იყოს პარლამენტი და დირექტორის დანიშვნაში მონაწილეობას იღებდეს საპარლამენტო ოპოზიცია;
  • კანონმდებლობა უნდა მოიცავდეს დირექტორზე არასათანადო ზეწოლისა და უფლებამოსილების გადაჭარბებისაგან დამცავ მექანიზმებს (მაგალითად, უფლებამოსილების ვადის დამცავი და დარღვევების საფუძველზე თანამდებობიდან განთავისუფლების დებულებები);
  • თანამდებობაზე დანიშვნისა და განთავისუფლების კრიტერიუმები ნათლად უნდა იყოს კანონით დადგენილი;
  • სასურველია, დირექტორის დანიშვნის პროცესში ერთზე მეტი კაბინეტის წევრი იყოს ჩართული;[3]

წარმოდგენილი კონცეფცია გადაწყვეტილების მიღების პროცესს მხოლოდ საპარლამენტო უმრავლესობის ხელში ტოვებს და იმის გათვალისწინებით, რომ პრემიერ-მინისტრი, მთავრობის შემადგენლობა და საპარლამენტო უმრავლესობა არჩევნებში გამარჯვებული ერთიდაიგივე პოლიტიკური გუნდია, სამსახურის უფროსის შერჩევის შემოთავაზებული მრავალსაფეხუროვანი სისტემა ვერ აზღვევს კონკრეტული პოლიტიკური ჯგუფის მიერ გადაწყვეტილების ერთპიროვნულად მიღების საფრთხეს. პრემიერ-მინისტრის მხრიდან კანდიდატურის ერთპიროვნულად ნომინირების შესაძლებლობა კი თანამდებობაზე კანდიდატის პოლიტიკური ნიშნით შერჩევის საფუძველს ქმნის.

დასკვნა

შს სამინისტროს რეფორმის წარმოდგენილი კონცეფცია ფრაგმენტულია და არ შეესაბამება სამართალდამცავ სისტემასთან დაკავშირებული პრობლემის მასშტაბებს. კონცეფციის ამგვარი შინაარსი არსებითად არის განპირობებული რეფორმის არასწორი და არაორგანიზებული პროცესით, სადაც ხელისუფლებამ ვერ უზრუნველყო პრობლემისა და გამოწვევების სიღრმისეული ანალიზი, სწორი ხედვისა და სტრატეგიის ჩამოყალიბება, დაინტერესებული ჯგუფების მონაწილეობა და განსხვავებული პოზიციების გაზიარების შესაძლებლობა.

მიუხედავად იმისა, რომ უსაფრთხოების სამსახურების შს სამინისტროდან დისტანცირება აუცილებელია, სხვა ინსტიტუციური გარდაქმნების გარეშე, დეპოლიტიზირებული, ანგარიშვალდებლი და დაბალანსებული სამართალდამცავი და უსაფრთხოების სისტემის შექმნა შეუძლებელია. წარმოდგენილი კონცეფცია არსებით გადამუშავებას საჭიროებს. მნიშვნელოვანია საკანონმდებლო განხილვების დაწყებამდე გაგრძელდეს სამუშაო პროცესი ყველა სათანადო ჯგუფის მონაწილეობით და დასახული იქნას შს სამინისტროს რეფორმის დეტალური გეგმა. კონკრეტულ სმაართლებრივ რეგულაციებსა და გამოსავლის გზებზე საუბარი მხოლოდ პრობლემის მოცულობის რეალურ განსაზღვრას და წინასწარ გაწერილ რეფორმის სტრატეგიას უნდა დაეფუძნოს, რაც მოცემულ შემთხვევაში არ განხორციელებულა.

[1] საქართველოს მთავრობის დადგენილება #60, 2015 წლის 17 თებერვალი

[2] http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta99/EREC1402.htm

[3] Hans Born, Ian Leigh, Democratic Accountability of Intelligence Services, 2006, გვ. 33