უხილავი ძალაუფლების პოლიტიკა – კვლევის მოკლე მიმოხილვა

(For English version please scroll down)

სამართალდამცავი სისტემის ანალიზი

 

“უხილავი ძალაუფლების პოლიტიკა – სამართალდამცავი სისტემის ანალიზი” წარმოადგენს “ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის (EMC)” მიერ მომზადებულ კვლევას, რომელიც სამართალდამცავი სისტემის ინსტიტუციური მოწყობის საკითხებს შეეხება. კვლევის მიზნებისთვის სამართალდამცავ ორგანოებად განხილულია შინაგან საქმეთა სამინისტრო, პროკურატურა და სასჯელაღსრულების სამინისტრო.

კვლევის თანახმად, პროკურატურისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროს ორგანოების ძირითად გამოწვევას წარმოადგენს სისტემის პოლიტიზირების მაღალი რისკები. ეს დიდწილად განპირობებულია პოლიტიკური თანამდებობის პირების ფართო გავლენებით სამსახურების საქმიანობაზე და ფუნქციური ავტონომიის პრინციპის უგულებელყოფით. პოლიტიზირების საფრთხეს აძლიერებს მკაცრი ცენტრალიზაციის პრინციპიც და იერარქიულობის ისეთი მოდელი, რომელიც ასუსტებს ინდივიდუალური თანამშრომლების დამოუკიდებლობას. პოლიტიკური ინტერესებით სამართალდამცავი ორგანოების (განსაკუთრებით, უშიშროების სამსახურების) გამოყენების რისკებს აძლიერებს სისტემის დახურულობა, რაც გამორიცხავს მისი საქმიანობის მიზნობრიობის კონტროლს.

ასევე სახეზეა დაუბალანსებელი და ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაცია შინაგან საქმეთა სამინისტროში, რომელშიც თავს იყრის სამართალდაცვითი, საგამოძიებო და უშიშროების ფუნქციები. ამასთან, სისტემის გაუმჭვირვალე მმართველობის ფორმები და ცალკეულ სამსახურებს შორის ფუნქციათა დუბლირება არსებითად ართულებს პოლიციის საქმიანობაზე კონტროლის შესაძლებლობას. მზარდი საპოლიციო პრევენციული ფუნქციები კი ქმნის მათი არამართლზომიერი გამოყენების და ინდივიდუალური თავისუფლების თვითნებური შეზღუდვის საფრთხეს.

საგამოძიებო სისტემა სრულად ვერ უზრუნველყოფს დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი გამოძიების განხორციელებას. ამას გარკვეულწილად განაპირობებს გამომძიებლის როლისა და საპროცესო ზედამხედველობის მოცულობის არასაკმარისი სიცხადით განსაზღვრა. გარდა ამისა, საგამოძიებო ქვემდებარეობის რეგულირება კანონქვემდებარე დონეზე, ვერ აზღვევს ინტერესთა კონფლიქტის არსებობას ცალკეული საქმეების გამოძიების პროცეში. კანონმდებლობაში მოცემულია წინააღმდეგობრივი ჩანაწერები გამოძიების დაწყების ეტაპთან დაკავშირებით, რაც საგამოძიებო ორგანოების თვითნებობის საფრთხეებს ქმნის.

არაეფექტურია სამართალდამცავი ორგანოების პასუხისმგებლობის სისტემა. შიდა ინსპექტირების მექანიზმები, გენერალური ინსპექციის სახით, ვერ სარგებლოს შესაბამისი დამოუკიდებლობის ხარისხით. უწყების ხელმძღვანელები დისციპლინურ პროცესზე გაუმართლებლად დიდ გავლენებს ფლობენ. ბუნდოვანი და გაუმჭვირვალეა დისციპლინირების პროცესი და არ არსებობს დისციპლინური გადაწყვეტილების გადასიჯვნის ეფექტური მექანიზმი. განსაკუთრებულ პრობლემას წარმოადგენს სამართალდამცავი ორგანოების წარმომადგენლების მიერ ჩადენილი დანაშაულების გამოძიებისა და დევნის დამოუკიდებელი მექანიზმის არარსებობა, რაც აძლიერებს დაუსჯელობის სინდრომს.

სუსტი და არაეფექტურია შს სამინისტროსა და პროკურატურის ანგარიშვალდებულების მოდელიც, აღმსარულებელი და საკანონმდებლო ორგანოს მიმართ. საპარლამენტო კონტროლი აქტიურ გამოყენებას საჭიროებს.

სამართალდამცავი ორგანოების ინსტიტუციური რეფორმის ფარგლებში, მნიშვნელოვანია:

  1. სისტემის პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის ინსტიტუციური საფუძვლების შექმნა – პროკურატურის პოლიტიკური გავლენისგან დასაცავად, საჭიროა შემუშავდეს მთავარი პროკურორის შერჩევისა და დანიშვნის მეტად დემოკრატიული, და ღია პროცედურა. მთავარი პროკურორი უნდა შეირჩეს პროფესიული ნიშნებით სპეიციალური საკონკურსო საბჭოს მიერ და მისი არჩევა პარლამენტის კვალიფიციურმა უმრავლესობამ უნდა განახორციელოს. მნიშვნელოვანია შეიზღუდოს მთავარი პროკურორის გავლენები კონკრეტული საქმეებისა და ინდივიდუალური პროკურორების მიმართ.
    სისტემის დეცენტრალიზაცია მნიშვნელოვანია შინაგან საქმეთა სამინისტროსთვისაც. მნიშვნელოვანია გაძლიერდეს ინდივიდუალური სამსახურების ფუნქციური ავტონომია. შინაგან საქმეთა მინისტრს, როგორც პოლიტიკური თანამდებობის მქონე პირს, არ უნდა ჰქონდეს უფლება გავლენა იქონიოს კონკრეტული საპოლიციო ღონისძიების განხორციელებაზე. მნიშვნელოვანია პოლიციის სამსახურები (საპატურლო პოლიცია, კრიმინალური პოლიცია) დისტანცირდეს სისტემის პოლიტიკური ხელმძღვანელობისგან. პოლიციის სამსახურის ხელმძღვანელი უნდა შეირჩეს პროფესიული კრიტერიუმების საფუძველზე, ღია, ობიექტური პროცესის გზით;
  2. ჭარბი ძალაუფლების დეკონცენტრაცია – შს სამინისტროში არსებული დაუბალანსებელი ძალაუფლების დეკონცენტრაციისთვის საჭიროა უშიშროების ორგანოების ცალკე სტრუქტურის სახით ჩამოყალიბება. ამასთან, საჭიროა საკანონმდებლო დონეზე მოწესრიგდეს უშიშროების სამსახურების თანამშრომლობა სხვა სამართალდამცავ ორგანოებთან. ახლადშექმნილი უშიშროების სამსახურის მიმართ უნდა განისაზღვროს ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის სათანადო გარანტიები. შსს-ში დარჩენილი სამსახურების ფუნქციები ხელახლა უნდა გაიწეროს ისე, რომ თავიდან იქნეს აცილებული მათ შორის კომპეტენციების დუბლირება.
    შს სამინისტროს ცენტრალური აპარატიდან ასევე უნდა დისტანცირდეს უწყებაში შემავალი ისეთი სამსახურები, რომლებიც უშუალოდ ახროციელენ საპოლიციო ფუნქციებს (მაგალითად, საპატრულო დეპარტამენტი, კრიმინალური პოლიციის დეპარტამენტი);
  3. უშიშროების სამსახურის რეფორმა – ახლადშექმნილი უშიშროების სამსახურის ფუნქციები უნდა შეიზღუდოს ანალიტიკური საქმიანობის განხორციელებით. მათი უფლებამოსილება უნდა მოიცავდეს ოპერატიული და პრევენციული საქმიანობის განხორციელებას. ამასთან, უშიშროების სამსახურებს არ უნდა ჰქონდეთ უფლება განახორციელონ საგამოძიებო ან/და საპოლიციო ფუნქციები. მათ არ უნდა ჰქონდეთ იარაღისა და სპეციალური საშუალებების გამოყენების უფლებამოსილება, გარდა მკაცრად შეზღუდული შემთხვევებისა (მაგალითად, ასეთი შეიძლება იყოს მაღალი თანამდებობის პირების უსართხოების დაცვა ან/და ანტიტერორისტულ ოპერაციაში მონაწილეობა). მინიმუმამდე უნდა შემცირდეს უშიშროების სამსახურების წარმომადგენელთა შემხებლობა ინდივიდუალურ მოქალაქეებთან;
  4. პრევენციული საპოლიციო სისტემის რეფორმა – პოლიციის პრევენციული ფუნქციები შესაბამისობაში უნდა მოვიდეს სისხლის სამართლის საპროცესო კანონმდებლობასთან და მათი გამოყენება არ უნდა მოხდეს დანაშაულის ფაქტზე რეაგირების (გამოძიების) მიზნით. პრევენციული ფუნქციები უნდა იყოს ზოგადი ხასიათის და არ უნდა ატარებდეს ისეთივე ინტენსივობას, როგორიც სისხლის სამართლის მართლმსაჯულების მექანიზმებს ახასიათებს. ამ მიმართულებით, საჭიროა ოპერატიული ღონისძიებების სისტემის საფუძვლიანი რეფორმაც და მათი ადგილის ხელახლა განსაზღვრა;
  5. საგამოძიებო სისტემის რეფორმა – საგამოძიებო ქვემდებარეობის წესები უნდა დარეგულირდეს კანონით. უნდა შეიზღუდოს მთავარი პროკურორის უფლებამოსილება, საგამოძიებო ქვემდებარეობის უგულვებელყოფით, საქმის გადაცემასთან დაკავშირებით. მნიშვნელოვანია გადაიხედოს გამომძიებლის როლი და საგამოძიებო ზედამხედველობის მოცულობა;
  6. პასუხისმგებლობის სისტემის რეფორმა – მნიშვნელოვანია გენერალური ინსპექციების დამოუკიდებლობის გაზრდა. ამ მიზნით, საჭიროა მათი დისტანცირება უწყების პოლიტიკური ხელმძღვანელობისგან და მათი დაკომპლექტების განსხვავებული წესის შემუშავება. მნიშვნელოვანია, რომ გენერალური ინსპექციების გადაწყვეტილებებს სავალდებულო ძალა მიენიჭოს. ასევე, მნიშვნელოვანია დისციპლინური წარმოების პროცედურების დახვეწა, სისტემის თანამშრომელთა უფლებების უზრუნველყოფა დისციპლინური წარმოების პროცესში, დისციპლინური დევნისა და გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოების გამიჯვნა, დისციპლინურ საკითხზე მიღებული გადაწყვეტილების გასაჩივრების ეფექტური მექანიზმის არსებობა.
    სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის სფეროს რეფორმისთვის, საჭიროა დამოუკიდებელი საგამოძიებო და დევნის ორგანოს შექმნა, რომელიც იქნება დამოუკიდებელი და არ მოექცევა არსებულ საგამოძიებო და დევნის ორგანოებში. დამოუკიდებელი ორგანო აღჭურვილი უნდა იყოს ყველა საჭირო ბერკეტით, რათა აწარმოოს გამოძიება/სისხლისსამართლებრივი დევნა სამართალდამცავი ორგანოს თანამშრომლების (მათ შორის უმაღლესი თანამდებობის პირების) მიერ შესაძლო დანაშაულის ჩადენის ფაქტებზე.
  7. ანგარიშვალდებულების გაზრდა – სამართალდამცავი სისტემის ღიაობისა და საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელებისთვის საჭიროა ჩამოყალიბდეს ძლიერი საპარლამენტო კონტროლის მექანიზმები, კონკრეტულად და ნათლად გაიწეროს ანგარიშგების პროცედურები, ანგარიშვალდებულების სუბიექტები, ანგარიშგების პერიოდულობა და ინფორმაცია, რომელსაც უნდა წარადგინოს შესაბამისმა ორგანომ. საპარლამენტო კონტროლის გაძლიერებისთვის მნიშვნელოვანია განისაზღვროს მსგავსი უფლების მქონე კონკრეტული კომიტეტი. გარდა საპარლამენტო ანგარიშვალდებულებისა, კანონმა ნათლად უნდა განსაზღვროს რა ტიპის ანგარიშვალდებულება არსებობს სამართალდამცავ ორგანოებსა და მთავრობას შორის. ანგარიშვალდებულების მექანიზმები არ უნდა იყოს გამოყენებული პოლიტიკური ჯგუფების მიერ ინდივიდუალურ საქმეებზე გავლენის მოსახდენად;

Policy of Invisible Power

Analysis of the Law Enforcement System

 

Policy of Invisible Power – Analysis of the Law Enforcement System”  is a research  prepared  by the “Human Rights Education and Monitoring Center (EMC)”  regarding the law enforcement system and its institutional issues. The target law enforcement offices of the research were Ministry of Internal Affairs, Prosecutor’s Office and Ministry of Corrections and Legal Assistance.

According to the research, the major challenge that Ministry of Internal Affairs currently faces is the high risk of political influence over the system.  This is due to wide impact of political powers of officials over the certain agencies of the system, as well as, due to negligence of principles of functional autonomy.  Other grounds for the threat of politicization of the system are the principles of strict centralization and explicitly hierarchical structure, which limits the autonomy of individual employees. The risks of using the law enforcement structures for political purposes have increased, given the closed nature of the system. Such settings also eliminate the chances of control of the lawfulness operation of the system.

Another important issue is unbalanced and excessive power concentrated in the Ministry of Internal affairs, which encompasses law enforcement, investigative and security functions. Moreover, nontransparent governance principles and overlap of functions between different departments, significantly hinders the control the activities of the police. Increasing preventive authorities of the police lays grounds for improper use of powers and for limiting the individual freedom.

Investigative System is unable to carry out comprehensive, independent and unbiased investigation.  This is partly due to insufficient evidence to determine the extent of the investigator’s role and procedural supervision by prosecutor. On the other hand, regulation of investigation jurisdiction through the bylaws does not prevent the conflicts of interest in the process of investigation of certain cases.  There are several controversial paragraphs in the legislation concerning the initiation of investigation, which may create the threats of arbitrariness of structures.

Responsibility system within the law enforcement structures is ineffective. General inspection, which is the internal supervision mechanisms, does not have relevant level of independence.  The heads of departments have unjustifiable strong influence over the disciplinary process. The disciplinary process itself is vague and nontransparent. There is no effective mechanism for reconsidering the disciplinary decisions. The syndrome of impunity is further reinforcement by inexistence of independent mechanisms for investigating the crimes committed by the representatives of law enforcement system.

The accountability model of Ministry of Internal Affairs and Prosecutors Office towards the executive or legislative government is week and ineffective.  There is a need for more active utilization of parliamentary control.

As part of the institutional reform of the law enforcement system, it is important to carry out the following actions:

  1. Institutional base for the political neutrality of the system – In order to secure the Prosecutors office from political influence, it is important to elaborate rather democratic and open procedure for assigning the Prosecutor general. The prosecutor general should be selected by special selection council, based on professional background. Candidate should be selected by qualified majority in the parliament. It is also significant to limit the influence of prosecutor general over the certain cases and individual prosecutors.
    System decentralization is also important for the Ministry of Internal Affairs. Functional autonomy of individual departments should be reinforced. The Minister of internal affairs, as a political public official, should not be eligible to affect carrying out specific police actions. The police departments (Patrol police, criminal police) should be distanced from the political leadership of the system.  The head of police department should be selected based on professional background and through unbiased procedure;
  2. De-concentration of excessive police power – In order to reduce the level of concentration of power in MIA, security services should be formed as a separate entity. Moreover, cooperation of security services with other law enforcement structures should be regulated by law.  The guarantees should be ensured regarding the accountability and transparency issues in respect to the newly established security services.  The functions of remaining departments in MIA should be re-defined, in order to avoid the duplication of competencies between the departments.
    Such departments that actually carry out the police actions (Patrol departments, criminal police department) should be separated from the central management of the ministry.
  3. Security service – The functions of security services should be limited to analytical work. Their work should include operational preventive activities. However, it should not be authorized to carry out investigative and/or police functions.  They should not have a right to use guns or other special equipment, except in limited number of special cases (for example, such cases might be: defense of a high official, or participation in anti-terroristic operation). The interaction of representatives of security services with individual citizens should be brought down to the minimum;
  4. Preventive police system– Police preventive functions should be harmonized with the criminal procedural code and it should not be carried out in response to a certain criminal act (for investigation). Preventive functions should have a general purpose, and should not be too intensive. For this purpose, it is also important to implement substantial reform of the operative activities and to redefine them;
  5. Investigative system– Law should define investigative jurisdiction rules. The powers of prosecutor general to forward the case to another department, disregarding the investigative jurisdiction, should be eliminated.  The role of investigator and investigation supervision should be reconsidered;
  6. Responsibility system – It is significant to increase the level of independence of general inspections.  For this reason, they should be distanced from the political leadership of the system and the method of staff recruitment should be reconsidered. It is crucial that the decisions made by general inspections are given a binding force. Special attention should be also given to improve disciplinary proceedings, to ensure the rights of employees of the system during the disciplinary proceedings. The disciplinary proceeding and decision-making departments should be separated from each other; effective mechanism must be in place to file a complaint against decision made concerning the disciplinary issue.
    For the sake of reforming the field of criminal responsibility, it is necessary to create an independent investigative body that will be independent and will not be part of the existing investigative and prosecution structure. Independent body should be equipped by all the relevant advantages, in order to carry out investigation/criminal prosecution in response to the possible crime committed by the employees (high official among them) of the law enforcement system;
  7. Enforce accountability – In order to ensure the openness of law enforcement system and carry out public control over it, it is necessary to create the system of strong parliamentary control, also the accountability procedures should be precisely and clearly defined, as well as, accountability subjects, periodicity of accountability and other information that should be released by relevant departments. In order to strengthen the parliamentary control, special committee should be formed, with consistent rights. Apart from parliamentary accountability, the law should clearly specify what are the accountability requirements between the law enforcement structures and the government. The accountability mechanisms should not be used by political groups to influence certain criminal cases;