კოალიციის მოსაზრებები სასამართლოს რეფორმის “მესამე ტალღასთან” დაკავშირებით

[For English Version Please Scroll Down]

წარმოგიდგენთ კოალიციის მოსაზრებებს სასამართლო რეფორმის კანონპროექტებთან დაკავშირებით. მიგვაჩნია, რომ კანონპროექტით შემოთავაზებულია მთელი რიგი საკითხების გაუმჯობესებული რეგულირება. თუმცა, ასევე ვფიქრობთ, რომ ცალკეული ინიციატივები დამატებით დამუშავებას მოითხოვს, რამდენადაც ქმნის საფრთხეს სასამართლოს დამოუკიდებლობისთვის.

I. კოალიციის ზოგადი შეფასებები

კოალიცია დადებითად აფასებს კანონპროექტებით გათვალისწინებულ რიგ საკითხებს, მათ შორისაა:

  • კანონპროექტიდან თავმჯდომარეთა უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტის წესის ამოღება, რაც საფრთხეს უქმნიდა სასამართლო ხელისუფლების დამოუკიდებლობის ინტერესებს;
  • თავჯდომარეთა არჩევითობის წესი, რომლითაც გათვალისწინებულია სასამართლოს თავჯდომარეთა არჩევა თავად სასამართლოს მოსამართლეთა მიერ;
  • საქმეთა განაწილების წესის რეფორმა, რომელიც გულისხმობს სასამართლოში საქმეთა განაწილებას ავტომატურად, ელექტრონული სისტემის მეშვეობით, შემთხვევითი განაწილების პრინციპით;
  • მოსამართლეობის კანდიდატთა შესახებ სანდო ინფორმაციის მოძიება, რაც ხელს შეუწყობს ობიექტური და დასაბუთებული გადაწყვეტილების მიღების პროცესს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში;
  • მოსამართლის თანამდებობაზე მიმდინარე კონკურსის შედეგების გასაჩივრების შესაძლებლობის შემოღება;
  • მოსამართლეთა მივლინების მექანიზმის დახვეწა და დამატებითი გარანტიების შექმნა მოსამართლეებისთვის;

აღნიშნულის პარალელურად, ვფიქრობთ, რომ კანონპროექტი ასევე შეიცავს ნეგატიურ და სასამართლო ხელისუფლებისთვის საფრთხის შემცველ სიახლეებს. კოალიცია უარყოფითად აფასებს შემდეგ ინიციატივებს:

  • მენეჯმენტის დეპარტამენტის შექმნა, რაც გულისხმობს ფართო და დაუბალანსებელი უფლებამოსილების მქონე ორგანოს შემქნას, საერთო სასამართლოების ადმინისტრირებასა და მენეჯმენტზე ზედამხედველობის ბუნდოვანი ფუნქციით. საბჭოსთან ფუნქციათა დუბლირების გარდა, არსებობს დეპარტამენტის მხრიდან სასამართლოების ავტონომიაში ჩარევის საფრთხე;
  • იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის არჩევის წესის ცვლილება, რაც გულისხმობს პარლამენტის მიერ იუსტიიციის უმაღლესი საბჭოს ხუთივე წევრის სრული შემადგენლობის უმრალესობით არჩევას, ნაცვლად 2/3-ისა. ეს საბოლოოდ გამორიცხავს რაიმე ტიპის კონსენსუსს პოლიტიკურ ძალებს შორის და მხოლოდ ერთ პოლიტიკურ ძალას აძლევს ექსკლუზიურ კომპეტენციას დააკომპლექტოს საბჭო;
  • უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა რაოდენობის კანონით განსაზღვრა – რაც წარმოშობს საფრთხეს, რომ საპარლამენტო უმრავლესობის ხელში აღმოჩნდება უზენაესი სასამართლოს შემადგენლობაზე მანიპულირების დაუბალანსებელი ძალაუფლება;
  • მოსამართლისთვის საქმის განხილვის დავალება – რაც გულისხმობს კონკრეტული საქმის იმავე სასამართლოს სხვა სპეციალიზებულ კოლეგიაში არსებული მოსამართლის მიერ განხილვას. ამგვარი წესი ქმნის შესაძლებლობას მოხდეს მანიპულირება და საქმის განმხილველი მოსამართლეების განზრახი შერჩევა;
  • დისციპლინურ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების წესის ცვლილება – კანონპროექტის მიხედვით ნაცვლად საბჭოს წევრთა 2/3-ისა დისციპლინურ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების უფლება უბრალო უმრავლესობით იქნება შესაძლებელი. ეს არაგონივრულად ამარტივებს მოსამართლის დისციპლინურ პასუხისგებაში მიცემას;
  • იუსტიციის უმაღლეს სკოლსა და საბჭოს შორის როლების არასათანდო გადანაწილება და სკოლის დაკნინებული როლის შენარჩუნება სკოლაში მსმენელთა მიღების დროს;

    II. კოალიციის მოსაზრებების დეტალური აღწერა

ქვემოთ, წარმოგიდგენთ კოალიციის მოსაზრებების დასაბუთებას იმ საკითხებთან მიმართებით, რომელსაც კოალიცია უარყოფითად აფასებს.

1. თავმჯდომარეთა არჩევა

კანონპროექტში მოცემულია სასამართლოთა თავმჯდომარეების არჩევის შესაძლებლობა თავად სასამართლოს მოსამართლეთა მიერ 3 წლის ვადით ამავე სასამართლოს მოსამართლეთაგან, მათ შორის პალატების და საგამოძიებო კოლეგიის თავჯდომარეებისგან. არჩევა ხდება ფარული კენჭისყრით დამსწრე წევრების ხმათა უმრავლესობით, მაგრამ არანაკლებ სრული შემადგენლობის 1/3 -ისა. კანონპროექტი განსხვავებულ წესს ადგენს სასამართლოთა პალატა/კოლეგიების თავმჯდომარეთა მიმართ. გაურკვეველია, რამ განაპირობა პალატა/კოლეგიის თავმჯდომარეთა არჩევის განსხვავებული მიდგომის დაწესება.

2. უზენაესი სასამართლოს შემადგენლობა

იუსტიციის სამინისტროს ინიციატივით უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა რაოდენობა უნდა განისაზღვროს 28 მოსამართლით და აღნიშნული უნდა დადგინდეს კანონით.  ამ ინიციატივას ეთანხმება უზენაესი სასამართლოც და მიუთითებს, რომ წევრთა რაოდენობა 28 მოსამართლის შემადგენლობით უნდა განისაზღვროს საერთო სასამართლოების შესახებ ორგანული კანონის მე-14 მუხლის მე-3 პუნქტით.  როგორც არაერთხელ გამოითქვა მოსაზრება საჭიროა, სწორად შეფასდეს ამ საკანონმდებლო ცვლილებების  გავლენა უზენაესი სასამართლოს ინსტიტუციურ დამოუკიდებლობაზე. 28 მოსამართლის შემადგენლობის კანონით განსაზღვრამ არ უნდა შექმნას საფუძველი სასამართლო და საკანონმდებლო ხელისუფლებას შორის  ძალთა ბალანსის საკანონმდებლო ორგანოს  სასარგებლოდ დარღვევის.

კერძოდ, მმართველ პოლიტიკურ ძალას, რომელიც ფლობს უმრავლესობას პარლამენტში არ უნდა ჰქონდეს საშუალება ყოველგვარი დასაბუთების გარეშე გაზარდოს მოსამართლეთა რაოდენობა უზენაეს სასამართლოში. ამ კონტექსტში გასათვალისწინებელია ისიც, რომ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლე პარლამენტის მიერ უბრალო უმრავლესობით აირჩევა. თუკი ამ უფლების პარალელურად მას ასევე ექნება შესაძლებლობა დამოუკიდებლად განსაზღვროს მოსამართლეთა რაოდენობაც, ეს პარლამენტს მიანიჭებს არაპროპორციულ ძალაუფლებას, ყოველგვარი დაბალანსების გარეშე, გავლენა მოახდინოს უზენაესი სასამართლოს შემადგენლობაზე.

მართლმსაჯულების სისტემაში უზენაესი სასამართლოს განსაკუთრებული ადგილისა და მნიშვნელობის გათვალისწინებით უმჯობესი იქნება, თუ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა რაოდენობა არა კანონის, არამედ კონსტიტუციის ნორმით განისაზღვრება, როგორც ეს ხდება საკონსტიტუციო სასამართლოს შემთხვევაში.

3. იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრის არჩევა პარლამენტის მიერ

წარმოდგენილი კანონპროექტით მნიშვნელოვნად იცვლება პარლამენტის მიერ იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრების არჩევის წესი. მოქმედი ნორმის მიხედვით, პარლამენტის მიერ საბჭოს შემადგენლობაში ერთი წევრი მაინც არჩეულ უნდა იყოს 2/3 -ის უმრავლესობით. კანონპროექტით შემოთავაზებული ცვლილებები ითვალისწინებს აღნიშნული წესის გაუქმებას და პროცედურის გამარტივებას. კერძოდ, პარლამენტის მიერ საბჭოს ხუთივე წევრის პირველივე ტურში სრული შემადგენლობის უმრავლესობით არჩევის გზით.

დაუშვებლად მიგვაჩნია საბჭოს სრულად დაკომპლექტების მიმართულებით არსებული გამოწვევის ამ ფორმით გადაჭრა. ეს ინიციატივა სრულად ეწინააღმდეგება კონსენსუსის მნიშვნელობას, რაც ასევე არსბითი გარანტიაა იმისთვის, რომ საბჭოში დანიშნული პირი კონკრეტული პოლიტიკური ძალის წარმომადგენელი არ იყოს. ნაცვლად იმისა, რომ შემუშავდეს საბჭოს წევრთა არჩევის გაუმჯობესებული მოდელი, რაც რეალური კონსენსუსის მიღწევას მოემსახურება და ამასთან, დააზღვევს „დედლოქის“ არსებობას (მაგალითად შემათანხმებელი კომისია), შემოთავაზებულია ვერსია, რომელიც კიდევ უფრო ასუსტებს პროცესის ხარისხს და დემოკრატიულობას.

  1. საქმის განხილვის დავალება

კანონპროექტების იმ ნაწილებში, სადაც საუბარია მოსამართლისთვის საქმის განხილვის დავალებაზე, დასაზუსტებელია თავმჯდომარის მიერ კონკრეტული საქმის განხილვის დავალება იმავე სასამართლოს სხვა სპეციალიზებულ კოლეგიაში რა საფუძვლებით შეიძლება მოხდეს. გასათვალისწინებელია ის რისკები, რაც მოსამართლისთვის განსხვავებული სპეციალიზაციის საქმის განხილვას უკავშირდება. ამგვარი პრაქტიკა გასული წლების განმავლობაში მართლმსაჯულების განხორციელების ხარისხზე აისახებოდა და ზოგიერთ შემთხვევაში ეს მოსამართლეთა პასუხისმგებლობის საფუძველიც გამხდარა. ასევე უნდა დადგინდეს წარმოდგენილი ნორმა მოსამართლეს სხვა შემადგენლობაში კონკრეტული საქმის განხილვის ვალდებულებას დაკისრების შესაძლებლობას იძლევა თუ საუბარია ზოგადად რამდენიმე საქმის განხილვაზეა მითითება.

კოალიციას მიაჩნია, რომ კონკრეტული საქმის განხილვის დავალდებულება, ისევე როგორც სხვა სპეციალიზაციის საქმის განხილვის დავალება, კონკრეტულ რისკებთან არის დაკავშირებული. ამავდროულად იგი იძლევა საქმეთა განაწილების წესის გვერდის ავლით მოსამართლისთვის კონკრეტული საქმის განხილვის უფლების გადაცემის შესაძლებლობას.

    5. საბჭოს გადაწყვეტილების გასაჩივრება

 

კოალიციას მიაჩნია, რომ მეტ სიცხადეს საჭიროებს შემდეგი პუნქტი “საქართველოს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრმა (წევრებმა) გადაამეტა (გადაამეტეს) მისთვის (მათთვის) საქართველოს კანონმდებლობით მინიჭებულ უფლებამოსილებას, რის შედეგადაც დაირღვა მოსამართლეობის კანდიდატის უფლებები ან საფრთხე შეექმნა სასამართლოს დამოუკიდებლობას”. იგი ზოგადი და ბუნდოვანია, ასევე გაურკვეველია თუ რა იგულისხმება საბჭოს წევრისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების გადამეტებაში. მიზანშეწონილია დაკონკრეტდეს თუ რა შემთხვევები იგულისხმება აღნიშნულ ნორმაში.

  1. მოსამართლის კონკურსის გარეშე გადანიშვნის წესი

პირველი პუნქტი ითვალისწინებს მოსამართლის კონკურსის გარეშე შესაბამისი ან ზემდგომი ინსტანციის სასამართლოს მოსამართლედ საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში დანიშვნას. კოალიციას მიაჩნია, რომ უმჯობესია წარმოდგენილ ნორმაში დარეგულირებული იყოს ისეთი შემთხვევა, როდესაც სხვა სასამართლოში წარმოქმნილ სასამართლოში გადასვლის სურვილი რამდენიმე მოსამართლეს გაუჩნდება.

  1. დაწინაურება

მოსამართლეთა დაწინაურების კრიტერიუმები უმჯობესია პირდაპირ კანონში იქნას გათვალისწინებული. ამასთან კოალიციას მიაჩნია, რომ სისტემაში უნდა დაინერგოს  კარიერული პრინციპი და სააპელაციო სასამართლოში დაინიშნონ მხოლოდ ის მოსამართლეები, ვინც მინიმუმ 5 წელი მაინც ახორციელებდა მოსამართლის უფლებამოსილებას პირველი ინსტანციის სასამართლოში.

  1. მენეჯმენტის დეპარტამენტი

კანონპროექტი ითვალისწინებს იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში ახალი ორგანიზაციული ერთეულის – მენეჯმენტის დეპარტამენტის შექმნას. მისი ფუნქციაა საერთო სასამართლოების ადმინისტრირებასა და მენეჯმენტზე ზედამხედველობა. მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული ცვლილება მნიშვნელოვანი რისკების მატარებელია და ეჭვქვეშ აყენებს, როგორც ცალკეულ მოსამართლეთა ინდივიდუალურ დამოუკიდებლობას, ისე სასამართლოთა ავტონომიას და დამოუკიდებლად ფუნქციონირების ლეგიტიმურ ინტერესს. კანონპროექტის მიხედვით, დეპარტამენტის უფლებამოსილებაში შედის: სასამართლოების დატვირთულობისა და საქმეთა განხილვის მაჩვენებლების, მოსამართლეთა მივლინებების საჭიროებების,  საქმისწარმოების, ასევე მოქალაქეთა მომსახურების ხარისხთან დაავშირებული ინფორმაციის შესწავლა და რეკომენდაციების წარდგენა შესაბამისი სასამართლოსა და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოსთვის, აგრეთვე საქმისწარმოების ელექტრონული პროგრამის ფუნქციონირებაზე ზედამხედველობა,  სასამართლო მენეჯმენტის საერთაშორისო გამოცდილების შესწავლა და საერთაშორისო გამოცდილებაზე დაყრდნობით საერთო სასამართლოებში მენეჯერული კულტურის დანერგვის ხელშეწყობა. დეპარტამენტის თავჯდომარეს ირჩევს იუსტიციის საბჭო კონკურსის წესით.

განსაკუთრებით საყურადღებოა დეპარტამენტის უფლებამოსილება ზედამხედველობა გაუწიოს სასამართლო რესურსების „ეფექტურ“  და „ყაირათიან“  გამოყენებას, რადგან ამ უფლების მინიჭებამ შესაძლოა წარმოშვას სასამართლოს შიდა ადმინისტრირების საკითხებში გაუმართლებელი ჩარევის საფრთხეები. ბუნდოვანია ასევე რას გულისხმობს საქმეთა განხილვის მაჩვენებლების შესწავლა და რა ლეგიტიმური საფუძველი აქვს ამ საკითხში არათუ ახალი დეპარტამენტის, არამედ მოქმედი კონსტიტუციური ორგანოს, მაგალითად იუსტიციის საბჭოს მონაწილეობას.

გაუგებარია რამ წარმოაშვა სასამართლოს გარეთ დეპარტამენტის შექმნის საჭიროება, რომელიც შეითავსებს ერთდროულად სასამართლოს თავჯდომარის, აპარატის და სასამართლოს მენეჯერის ფუნქციებს.  ერთი დეპარტამენტის ხელში ასეთი ფართო უფლებამოსილებისა და მრავალი განსხვავებული ფუნქციის თავმოყრამ, შესაძლოა წარმოშვას  სასამართლოს შიდა გამგებლობას მიკუთვნებულ საკითხებში შეუზღუდავი ჩარევის საფრთხე, რაც თავის მხრივ საფრთხეს უქმნის სასამართლოს ავტონომიურობას. ამდენად პრობლემას წარმოადგენს ერთი მხრივ დეპარტამენტის გარე ზედამხედველობის ორგანოს სახით არსებობა და მეორე მხრივ მისი ზედმეტად ფართო უფლებამოსილებით აღჭურვა.

ასევე ბუნდოვანია თუკი სასამართლო სისტემის ადმინისტრირების მიმართულებით დამატებითი რეგულირების საჭიროება არსებობს, რატომ არ განიხილება ამ უფლებამოსილების განმახორციელებელ ორგანოდ იუსტიციის უმაღლესი საბჭო, რომელიც მეტი ლეგიტიმაციის მქონე კონსტიტუციური ორგანოა.

კანონპროექტი ქმნის შთაბეჭდილებას, რომ იქმნება დამატებითი კონტროლის ორგანო, რომელიც იქნება არაერთი ფართო და ბუნდოვანი ფუნქციის მატარებელი და რომელსაც ექნება შესაძლებლობა ჩაერიოს კონკრეტული სასამართლოების ავტონომიაში.

  1. საქმეთა განაწილება

მნიშვნელოვანია ის ინიციატივა, რომლის მიხედვითაც კანონპროექტში შემოთავაზებულია სასამართლოში საქმეთა განაწილება ახალი პრინციპის შესაბამისად. კერძოდ კანონპროექტით განსაზღვრულია რაიონულ და სააპელაციო სასამართლოში საქმეთა განაწილება ელექტრონული სისტემის მეშვეობით საქმეთა თანაბარი და შემთხვევითი განაწილების პრინციპი. ასევე დადგენილია, რომ ელექტრონული სისტემის დროებითი შეფერხებისას დასაშვებია საქმეთა განაწილება რიგითობის წესის მიხედვით.

მიუხედავად იმისა, რომ ახალი წესი უდავოდ წარმოადგენს უფრო სამართლიან, დემოკრატიულ მექანიზმს. მაინც არსებობს გარკვეული კითხვები, იმის შესახებ თუ რამდენად პასუხობს დასახულ მიზნებს აღნიშნული პროცედურა. კერძოდ რამდენად გამორიცხავს აღნიშნული ნორმა სასამართლოს თავჯდომარის მიერ სუბიექტური შეხედულების მიხედვით საქმეთა განაწილების რისკებს და რაიმე სახით ხომ არ რჩება სასამართლოს თავჯდომარის ხელში პროცესზე გავლენის მოხდენის ბერკეტები.

ამ მხრივ გასათვალისწინებელია სისხლის სამართლის მოსამართლეთა თემატურ ჯგუფეში დანაწილების დღეს არსებული პრაქტიკა, როდესაც მოსამართლეები შედიან სხვადასხვა თემატურ – მაგ. აღკვეთი ღონისძიების განმხილველ მოსამართლეთა ან საქმის არსებითად განმხილველ მოსამართლეთა ჯგუფეში. იმ პირობებში, როდესაც სასამართლოს თავჯდომარეს კვლავ რჩება უფლებამოსილება მისი ერთპიროვნული გადაწყვეტილებით მოსამართლეები გაამწესოს ხსენებულ ჯგუფებში საქმეთა ელექტრონული განაწილების წესი ეფექტურად ვერ ამუშავდება და ვერ უზრუნველყოფს საქმეთა თვითნებური განაწილებისგან დაცვას, რადგან ელექტრონულ პროგრამით არსებითად განსახილველი საქმეები მოხდება არსებითად განმხილველ მოსამართლეთა, ხოლო აღკვეთი ღონისძიების საქმეები შესაბამისად აღკვეთი ღონისძიების განმხილველ მოსამართლეთა ჯგუფში. აღნიშნულ ჯგუფებში კი მოსამართლეები თავჯდომარის ერთპიროვნული გადაწყვეტილებით არიან გადანაწილებული.

  1. დისციპლინური გადაცდომის სახეები

მოქმედი კანონის ერთ-ერთ ყველაზე სერიოზულ ხარვეზს წარმოდგენს მე-2 მუხლი (დისციპლინური გადაცდომის სახეები), რომელიც ბუნდოვნადაა ჩამოყალიბებული და არ აკმაყოფილებს კანონის სიცხადისა და განჭვრეტადობის ევროსასამართლოს მიერ დადგენილ სტანდარტებს. კოალიციის მიერ 2014 წელს ჩატარებული კვლევის ფარგლებში მოქმედ და ყოფილ მოსამართლეებთან ჩატარებული ინტერვიუებიდან გამოიკვეთა, რომ მათ არ აქვთ ნათელი წარმოდგენა, რა საფუძვლით შეიძლება დაეკისროთ დისციპლინური პასუხისმგებლობა;[1]

საკანონმდებლო დონეზე დადგენილი არ არის დისციპლინური გადაცდომის, როგორც დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლის, ზოგადი დეფინიცია. ასევე, არ არის მოცემული დისციპლინური გადაცდომის კონკრეტული სახეების განმარტებე-ბი/დეფინიციები; კანონი არ განსაზღვრავს იმ ქმედებათა ჩამონათვლას, რისთვისაც მოსამართლეს არ შეიძლება დაეკისროს პასუხისმგებლობა, ასეთია მაგალითად სამართლებრივი შეცდომა, რაც სადისციპლინო კოლეგიის განმარტებით, გადაცდომისგან განსხვავდება რამდენიმე ფაქტორით, მათ შორისაა: შეცდომის გამოსწორების შესაძლებლობა, მისი ხარისხი, განმეორებითი და არაერთგზისი ხასიათი, მოსამართლის კეთილსინდისიერება და მოტივი.[2] ვინაიდან კანონში მოცემული არ არის დისციპლინური გადაცდომის სახეების განმარტება, შესაძლებელია მოსამართლეთა ერთგვაროვანი ქმედებები დისციპლინური ორგანოების მხრიდან განსხვავებულად იქნას შეფასებული, რაც ხელს შეუშლის განჭვრეტადი სამართლებრივი სივრცის შექმნას;

კოალიციამ დადებითად შეაფასა დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლებიდან „კანონის უხეში დარღვევის“ ამოღება ჯერ კიდევ 2012 წელს; თუმცა, დღემდე რჩება შესაძებლობა, რომ ქმედება, რომელიც ფასდებოდა კანონის უხეშ დარღვევად, დღეს მოსამართლის მიერ უფლებამოსილების არაჯეროვანი შესრულების განმარტებაში მოექცეს. ამდენად, საკანონმდებლო ცვლილებების შემდეგ, ფაქტობრივად არ შემცირებულა სამოსამართლო საქმიანობაში ჩარევის რისკი; 2012 წლიდან, მას შემდეგ, რაც “კანონის უხეში დარღვევა”   ამოღებულ იქნა გადაცდომის სახეებიდან, კვლევის მომზადების დრომდე (2014 წლის აპრილი) სადისციპლინო კოლეგიის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების სრული უმრავლესობა (6 გადაწყვეტილებიდან 5 საქმე) შეეხებოდა უფლებამოსილების არაჯეროვან შესრულებას; [3]

ვფიქრობთ, აუცილებელია კანონპროექტმა გაითვალისწინოს ზემოაღნიშნული საკითხები და კანონის რეფორმირების მიმდინარე პროცესში მოხდეს მათი გადაწყვეტა. ამასთან, აუცილებლად მიგვაჩნია, თითოეული დისციპლინური გადაცდომის დეფინიცია განსაზღვროს კანონმა.

 არსებობს გარკვეული გაორება კანონის მე-2 მუხლში ჩამოთვლილ დისციპლინურ გადაცდომის სახეებსა და კანონის სხვა მუხლებს, მოსამართლეთა ეთიკის კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსს შორის. მაგალითად, ბუნდოვანია  თუ რა იგულისხმება „ისეთ კორუფციულ სამართალდარღვევაში, რომელიც არ იწვევს სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას“,   რაც ერთ-ერთ დისციპლინურ გადაცდომას წარმოადგენს, იმ პირობებში, როდესაც სსკ-ის 338-ე მუხლი კორუფციული დანაშაულის ყველა ზოგად ნიშანს მოიცავს.

ამასთან, დასარეგულირებელია კანონისა და ეთიკის კოდექსის ურთიერთმიმართება, რაც მოქმედ რედაქციაში ბუნდოვანი თემაა და არც ახალი კანონპროექტი ითვალისწინებს ამ მიმართულებით საკითხის გადაწყვეტას. ვფიქრობთ, კანონში უნდა გაჩნდეს მითითება ეთიკის კოდექსის იმ კონკრეტულ ნორმებზე, რომელთა დარღვევამაც შეიძლება გამოიწვიოს მოსამართლის დისციპლინური პასუხისმგებლობა. კანონსა და ეთიკის კოდექსს შორის დუბლირების შემთხვევაში, გადაცდომები უნდა დარჩეს ეთიკის კოდექსში.

  1. დამოუკიდებელი ინსპექტორი

დისციპლინურ სამართლაწარმოებაში მთავარ სიახლეს წარმოადგეს – იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს დამოუკიდებელი ინსპექტორის სამსახური. ცვლილებების თანახმად აღნიშნული სამსახური წარმოადგენს დისციპლინური გამოძიების ორგანოს.

მოქმედი ნორმების მიხედვით დისციპლინური სამართლაწარმოების დაწყების უფლებამოსილება აქვთ უზენაესი სამართლოს თავჯდომარეს, სააპელაციო სასამართლოს თავჯდომარეს და იუსტიციის უმაღლეს საბჭოს, ეს უკანასკნელი აგრეთვე უფლებამოსილია განახორციელოს დისციპლინური დევნა.[4] წარმოდგენილი კანონპროექტის მიხედვით მთლიანად იცვლება აღნიშნული ნორმა და დისციპლინური სამართალწარმოების დაწყება, ასევე დისციპლინური საქმის წინასწარი შემოწმება და გამოკვლევა გადადის დამოუკიდებელი ინსპექტორის უფლებამოსილებაში.

როგორც ცნობილია, სიახლის ერთ-ერთ დასაბუთებას წარმოადგენს დისციპლინური საქმის წინასწარი შემოწმება/გამოკვლევის და დისციპლინური დევნის ფუნქციების გამიჯვნა და ნაცვლად ერთი ორგანოს – იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს ხელში ამ უფლებამოსილებების თავმოყრისა, მათი გამიჯვნა. ინიციატივის მიხედვით, საბჭოს ექნება მხოლოდ დისციპლინური დევნის განხორციელების ფუნქცია.

დევნისა და გამოძიების ეტაპების გამიჯვნის მნიშვნელობა და მიზანი ნათელია, თუმცა დისციპლინური პასუსხისმგებლობის ბუნების და მასთან დაკავშირბეული რისკების გათვალისწიებით, მნიშვნელოვანია, რომ ახალი მექანიზმი ინსპექტორის სახით, დაცული იყოს არასათანადო გავლენებისგნა და კანონის უზრუნველყოფდეს მის დამოუკიდებლობას. ინსპექტორის მექანიზმთან დაკავშირებით, ვფიქრობთ, მნიშვნელოვანია კანონპროექტის ავტორებმა მიზნად დაისახონ მაღალი ლეგიტიმაციის მქონე დამოუკიდებელი ინსტიტუტის შექმნა. ამ მიმართულებით, განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს ინსპექტორის დანიშვნის და გათავისუფლების წესების, მათ შორის, საფუძვლების სათანადო მოწესრიგებას. ვფიქრობთ, რომ არასახიფათო ბუნების მიუხედავად, არასაკმარისი სამართლებრივი რეგულირების პირობებში, შესაძლოა ინსპექტორის მექანიზმის შექმნამ წარმოშვას საფრთეებხი ინდივიდუალური მოსამართლეების დამოუკიდებლობის კუთხით.

ამ მიმართულებით, მნიშვნელოვანია კანონპროექტის შემდგომი დახვეწა, მათ შორის, განსაკუთრებულად საყურადღებოა ნათლად იყოს განსაზღვრული ინსპექტორის უფლებამოსილების შეწყვეტის ნათელი საფუძვლები.

  1. დისციპლინურ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღება

მიგვაჩნია, რომ იმ პირობებშიც კი, თუკი კანონპროექტის ინიციატორის გეგმავს 2/3-ის საკითხის გადახედვას, აუცილებელია მოსამართლის პასუხისგებაში მიცემის ეტაპზე შენარჩუნდეს მაღალი მხარდაჭერის მოთხოვნა, 2/3-ის სახით.

ნათელია,  ის პრაქტიკული სირთულეები, რაც დისციპლინურ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესს ახლავს თან, თუმცა არ მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული ბარიერის დაძლევსი ლეგიტიმური საშუალება ყოველგვარი ბარიერის მოხსნა იქნებოდა. გადაწყვეტილების გამარტივებული ფორმით მიღება საფრთხეს შეუქმნის უფრო მნიშვნელოვან და ღირებულ ინტერესს მოსამართლეთა დამოუკიდებლობის სახით.

  1. მტკიცების სტანდარტი

დადებითად უნდა შეფასდეს, რომ კანონპროექტის მნიშვნელოვან ნოვაციას წარმოადგენს მტკიცების სტანდარტის განსაზღვრა, თუმცა ღიადაა დატოვებული არანაკლებ მნიშვნელოვანი ისეთი საკითხები, როგორიცაა მტკიცებულებების მოპოვების,  დასაშვებობის, იურიდიული ძალის საკითხი;

  1. დისციპლინური ბრალდების აღიარება

კანონპროექტის ერთ-ერთ სიახლეს წარმოადგენს მოსამართლისათვის დისციპლინური ბრალდების აღიარების შესაძლებლობის მიცემა. მართალია, ამ ინსტიტუტის შემოღება შესაძლოა, გამართლებული იყოს პრაგმატული მოსაზრებებიდან გამომდინარე (დროისა და რესურსის დაზოგვა და სხვ.), თუმცა მნიშვნელოვანია, კანონში ჩაიდოს სათანადო გარანტიები, რათა არ მოხდეს აღნიშნული ინსტიტუტის გამოყენება არასათანადო მიზნებით და არ წაახალისოს მოსამართლეზე ზეწოლა. მოსამართლეთა მიმართ ზეწოლის საფრთხეებთან დაკავშირებით, გასათვალისწინებელია, რომ კანონმდებლობაში რჩება ნორმა, რომლის მიხედვითაც დისციპლინური წარმოება წყდება, მოსამართლის თანამდებობიდან გადადგომის შემთხვევაში, რაც შეიძლება გახდეს ერთგვარი წახალისება იმისა, რომ მოსამართლეებმა საკუთარი განცხადებებით დატოვონ თანამდებობები. გასათვალისწინებელია გასული წლების განმავლობაში საკუთარი ნებით მოსამართლეების მხრიდან სასამართლო სისტემის დატოვების სტატისტიკა.

  1. მოხსენებითი ბარათი

უცვლელი რჩება დისციპლინური სამართლაწარმოების დაწყება სხვა მოსამართლის, სასამართლოს ან იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს აპარატის მოხელის მოხსენებითი ბარათის საფუძველზე. მეტიც, ჩამოთვლილ პირებს  ემატება იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წევრი, რომელიც ასევე იქნება უფლებამოსილი მოხსენებითი ბარათით მიმართოს საბჭოს მოსამართლის მიერ დისციპლინური გადაცდომის ჩადენის შესახებ.

დაუშვებელია, რომ იუსტიციის საბჭოს აპარატის მოხელეს ჰქონდეს მოსამართლის მიერ დისციპლინური გადაცდომის ჩადენის შესახებ მოხსენებითი ბარათით მიმართვის უფლება. საფრთხეს წარმოადგენს როგორც მოხსენებითი ბარათის წარმდგენი პირების სუბიექტური ფაქტორი (საბჭოს აპარატის მოხელე, საბჭოს წევრი), ისე თავად პროცედურის ზუსტი საკანონმდებლო რეგულაციის არარსებობა. ეს ყოველივე მნიშვნელოვნად ზრდის მოსამართლის დამოუკიდებლობის შეზღუდვის და მის საქმიანობაში გაუმართლებელი ჩარევის რისკებს და შესაძლოა იქცეს იუსტიციის საბჭოს აპარატის ხელში არსებულ მაკონტროლებელ მექანიზმად, მითუმეტეს, მაშინ როდესაც მოსამართლის წინააღმდეგ შესული არ არის დისციპლინური საჩივარი და მხარეები არ დავობენ.

იუსტიციის საბჭოს შეუძლია მხარეებისა თუ დაინტერესებული პირების გარეშე დაიწყოს დისციპლინური სამართალწარმოება აპარატის მოხელის (ცვლილებების მიღების შემთხვევაში აგრეთვე საბჭოს წევრის) მოხსენებითი ბარათის საფუძველზე. კანონი არ განსაზღვრავს მოხსენებითი ბარათის შედგენის და გამოყენების საკითხებს, რამაც შესაძლოა შეუზღუდავი უფლებამოსილება მიანიჭოს საბჭოს აპარატს.[5]

  1. დისციპლინური საკითხების გადაწყვეტა სადისციპლინო კოლეგიაში

მოქმედი კანონმდებლობით, სადისციპლინო კოლეგიაში გადაწყვეტილების მისაღებად საჭიროა დამსწრეთა უმრავლესობა, რაც თეორიულად შესაძლოა კოლეგიის წევრთა ნახევარზე ნაკლები იყოს (2 წევრის გადაწყვეტილება); მნიშვნელოვანია ,რომ ცვლილებები ასევე შეეხოს აღნიშნულ საკითხს და უზრუნველყოს შესაბამისი ცვლილება კოლეგიის გადაწყვეტილებაში წევრთა ჯეროვანი ხარისხით ჩართულობის და შესაბამისად – ლეგიტიმაციის სათანადო ხარისხის უზრუნველყოფის მიზნით.

  1. სკოლაში მსმენელთა მიღება

კოალიცია მხარს უჭერდა და მიესალმებოდა კანონპროექტის იმ რედაქციას, რომელიც მიზნად ისახავდა იუსტიციის უმაღლესი სკოლისა და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს კომპეტენციების სამართლიან და ობიექტურ გამიჯვნას მსმენელთა შერჩევისა და მიღების პროცესში. კოალიცია ყოველთვის უთითებდა, რომ საბჭოს კომპეტენციები არასწორად არის გაფართოებული და არაგონივრულად ითავსებს სკოლის ფუნქციებსაც მსმენელთა შერჩევის პროცესში.

იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოში მოქმედი მოსამართლედ გამწესების სისტემა გულისხმობს ორ ალტერნატიულ გზას და რამდენიმე სავალდებულო საფეხურს, მნიშვნელოვანია, რომ სასამართლო ხელისუფლების ორგანოების როლი ნათლად იყოს განსაზღვრული. სკოლის როლის გაძლიერებას მსმენელთა მიღების ეტაპზე და ამ პროცესში საბჭოს გამორიცხვას განსაკუთრებული მნიშვნელობა ჰქონდა მოსამართლედ პირის გამწესების სამართლიანი პროცესის უზრუნველსაყოფად. ეს ასევე გაზრდიდა იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში მოსამართლეთა შერჩევის ეტაპის მნიშვნელობას. ეს ეტაპი აზრს მოკლებულია იმ პირობებში, როდესაც საბჭოს წევრებს მოსამართლედ პირის გამწესების შესახებ გადაწყვეტილება პრაქტიკულად მიღებული აქვთ პირის მსმენელად სკოლაში ჩარიცხვის საკითხის გადაწყვეტისას.

ამ პირობებში, უთანასწორო და დისკრიმინაციულ პირობებში იმყოფებიან იმ ნაკადის წარმომადგენლები, რომლებიც გათავისუფლებულნი არიან სკოლაში სწავლისგან. ვფიქრობთ, რომ სკოლასა და საბჭოს შორის ფუნქციათა იმგვარი გამიჯვნა, რაც შემოთავაზებული იყო კანონპროექტის პირველად ვერსიაში (როდესაც, მსმენელის მისაღებ კონკურსს თავად სკოლა წარმართავდა) ქმნიდა უფრო სამართლიანი და ობიექტური პროცესის საფუძველს და აბრუნებდა ორგანოებს შესაბამის მანდატში. აქედან გამომდინარე გაუგებარია ყოველგვარი დამატებითი დისკუსიისა და მსჯელობის გარეშე რამ გამოიწვია კანონპროექტების ავტორების პოზიციის ცვლილება და კანონპროექტის ამ ნაწილის გაუარესება.

18. საპრეტენზიო კომისია

კანონპროექტის გადამუშავებულ და საბოლოო ვერსიაში აღარ ფიქსირდება მითითება მსმენელთა კონკურსის შედეგების გასაჩივრების საკითხზე. კანონპროექტის თავდაპირველ ვერსიაში მოცემული იყო საპრეტენზიო კომისიის მექანიზმი, რაც საბოლოო რედაქციაში აღარ გვხვდება.

მიუხედავად გასაჩივრების მექანიზმთან დაკავშირებით არსებული პროცედურული და შინაარობრივი შეკითხვებისა, ვფიქრობთ რომ განსაკუთრებულად მნიშვნელოვანია შემუშავდეს ამ საკითხის სწორი სამართლებრივი გადაწყვეტა. გასაჩივრების მექანიზმის არსებობა მნიშვნელოვანია, მითუმეტეს, რომ მოსამართლეობის მსურველთა უმეტესი ნაწილისთვის, სკოლაში ჩარიცხვა სასამართლო სისტემაში მოხვედრის ერთადერთი გზაა. ამდენად, ამ გზაზე უსამართლო დაბრკოლების შექმნის შემთხვევაში, პირს ფაქტობრივად ერთმევა საშუალება დაიკავოს მოსამართლის თანამდებობა. ამდენად, მნიშვნელოვანია არსებობდეს დამოუკიდებელი მაკონტროლებელი ორგანო. კოალიციისთვის გაუგებარია რატომ არ დგას ეს საკითხი დღის წესრიგში კანონპროექტის ავტორებისთვის იმ პირობებშიც კი, როდესაც მსმენელთა მიღების საკითხის იუსტციის უმაღლესი საბჭოს ხელში რჩება.

  

The Coalition’s opinion about the Third Wave Judicial Reform

In this brief, the Coalition’s views about the draft laws related to the judicial reform are presented. In our opinion, the draft laws offer better solutions to a series of issues but some of the initiatives would benefit from more elaboration as they may threaten the independence of the judiciary if adopted.

  1. General points

The Coalition thinks positively about a number of matters envisaged by the draft laws, including:

  • Deletion from the draft law of the automatic termination of the tenure of court presidents as this was endangering the interests of independence of the judiciary;
  • Elective position of presidents meaning that judges of the relevant court will elect a president of their court;
  • Case allocation reform, which envisages that cases in courts will be allocated automatically, using an electronic software, based on a random principle;
  • Gathering credible information about judicial candidates, which will facilitate to making objective and reasoned decisions by the High Council of Justice;
  • Introduction of the possibility of challenging the results of a current competition for a vacant judicial position;
  • Improved mechanism for seconding judges and additional guarantees.

That said, we believe the draft law contains negative novelties that may contain threats to the judiciary. The Coalition thinks negatively about the following initiatives:

  • Establishment of a Management Department, which means setting up a body with broad and unbalanced authorities with the vague function of overseeing administration and management of common courts. In addition to overlapping the Council’s tasks, there is a danger of the Department intruding into the autonomy of courts.
  • Changed rules of election of members to the High Council of Justice meaning that the Parliament will elect all of the five members of the High Council of Justice by a majority of its full composition instead of a 2/3 majority. This new rule will finally exclude any consensus among political forces vesting only one political team with the exclusive power of staffing the Council.
  • Number of the Supreme Court judges determined by law, which creates a threat of the Parliamentary majority taking hold of an unbalanced power of manipulating the composition of the Supreme Court.
  • Tasking a judge with examination of a case, which implies the hearing of a specific case by a judge from another specialized panel of the same court. This rule allows for manipulation and deliberate pre-selection of judges for hearing certain cases.
  • Changed rules of decision-making in disciplinary cases: according to the draft law, disciplinary issues will be decided by a simple majority, not by a 2/3 majority, of the Council members, making it unreasonably simple to bring a judge to disciplinary liability.
  • Improper distribution of roles between the School and the Council and keeping the School’s role down to a minimum in the process of admission of listeners to the School.
  1. Detailed description of the Coalition’s views

Below we present reasoning for the Coalition’s views about issues the Coalition feels negative about.

  1. Election of presidents

The draft law allows the judges of any given court to elect a president of their court among themselves, including chairpersons of chambers and panels, for the tenure of 3 years. Presidents get elected by secret ballot, by a majority of attending members but at least 1/3 of the full composition. The draft law proposes a different rule of electing chairpersons of chambers and panels. The reasons of introducing a different approach to chairpersons of chambers and panels are unclear, though.

  1. The Supreme Court composition

According to the Justice Ministry’s initiative, the number of Supreme Court judges should be 28 and the law should prescribe this. The Supreme Court agrees with this initiative stating that Article 14(3) of the Organic Law on Common Courts should determine this increased number of judges of the Supreme Court. It has been mentioned many times that it would be prudent to correctly evaluate the impact of this change upon the institutional independence of the Supreme Court. The determination of the figure of 28 judges by a law should not serve as a ground for the breaching the checks-and-balances between the judiciary and the legislature in favor of the legislature.

More specifically, a political force that has a hold of a majority in the Parliament should not be able to increase the number of judges in the Supreme Court without any substantiation. In this context, account should be taken of the fact that members of the Supreme Court are elected by the Parliament with a simple majority. If along with this authority the Parliament will also have the power of independently determining the number of judges, the Parliament will thus find itself possessing disproportionately broad powers, without any counterbalance, to influence the composition of the Supreme Court.

In view of the Supreme Court’s special place in and importance for the justice system, it would rather be prudent to determine the number of the Supreme Court judges not in the Organic Law but in the Constitution as in the case of the Constitutional Court judges.

  1. Election of members of the High Council of Justice by the Parliament

The proposed draft law significantly changes the rules of electing the members of the High Council of Justice by the Parliament. According to the rule now in force, at least one member of the Council should be elected by the Parliament by a 2/3 majority. Now, the draft law proposes abolition of the current rule and introduction of a simplified procedure: in particular, the Parliament will elect all of the five members of the Council right in the first round, by a majority of its full composition.

We regard such form of resolving the problem of incomplete composition of the Council impermissible. This initiative diametrically contradicts the meaning of consensus, which on its turn shields a person appointed to the Council membership from being a representative of any given political force. Instead of developing an improved model of electing the Council members that would serve to achieving a consensus and prevent a “deadlock” from happening (for example, introduction of  a reconciliation commission), the proposed version weakens the quality even more and goes against the democratic principles.

  1. Tasking a judge with hearing a case

The provisions of the draft law about tasking a judge with hearing a case need further elaboration; in particular, grounds on which basis a president may task a judge with hearing a case in another specialized panel of the same court should be specified. Consideration should be given to the risks associated with hearing a case by a judge who is not specialized in the given category of cases. Such practice has been affecting the quality of judgments in the recent years and has sometimes resulted in disciplining judges. Further, it should be ascertained whether the above-mentioned provision prescribes the possibility of hearing a specific case by a judge on another bench or hearing several cases in general is contemplated.

The Coalition believes that obliging a judge to hear a specific case or to hear a case belonging to a category which a judge is not specialized in is associated with certain risks. Furthermore, it allows for entitling a judge to hear a specific case in avoidance of the established rules on case allocation.

  1. Challenging a Council’s decision

The Coalition thinks the following provision needs more clarity: “Member(s) of the High Council of Justice exceeded their powers endowed by the Georgian legislation resulting in a breached right of a judicial candidate or a threat to the independence of the judiciary.” This stipulation is too broad and vague; it further unclear what the “exceeding of powers endowed to a Council member” stands for. It would be wise to specify the circumstances implied by the said provision.

  1. The procedure of appointing a judge without a competition

Paragraph 1 envisages appointing a judge without a competition to a judicial position of the same or higher instance within the competence area of that judge. The Coalition thinks it would be more appropriate if this provision described a situation where several judges wish to occupy to a vacant position in another court.

  1. Promotion

It would be rather prudent to articulate judicial promotion criteria right in the Law. The Coalition also believes that a carrier development principle should be introduced allowing for appointment of judges to judicial positions at courts of appeals only if they have served in the first instance courts for at least 5 years as judges.

  1. The Management Department

The draft law proposes establishment of a Management Department, a new organizational structure, in the High Council of Justice. The Management Department is supposed to oversee administration and management of common courts. We think the change carries a lot of risks in itself undermining not only the independence of individual judges but also the autonomy of courts and the legitimate interest of independent functioning of courts. According to the draft law, the Department is responsible for analyzing information and furnishing recommendations to the relevant court and the High Council of Justice on workload of courts and case hearing index, need for seconding judges, quality of case management and citizen services; overseeing the operation of the electronic case management software; analyzing international experience in the area of court management and promoting the raising of managerial culture in common courts based on international practices. A chairperson of the Department will be elected by the Council through competition.

Of special interest is the Department’s power to oversee “effective” and “thrifty” use of court resources because such authority may give rise to the threat of the Department intervening in the internal administration court matters. The implication of the right to “analyze case hearing indices” is uncertain and it is unclear whether there exist any legitimate grounds for intervening in this matter by even the High Council of Justice as a constitutional body, not to mention a newly-established Department.

We do not quite understand the reasons warranting the creation of the Department outside the courts, which will have the some of the responsibilities of a court president, court office and court manager simultaneously. Concentration of such broad powers and different responsibilities in the hands of one department may lead to constant intervention into the matters falling within the courts’ internal business ultimately endangering the autonomy of courts. In other words, the problem is twofold: existence of the Department as a sort of an external oversight body and too broad powers vested in the hands of the Department.

Further, if there is a need for additional regulation of the court administration system, it is unclear why the High Council of Justice is not contemplated to discharge this authority as a constitutional body with higher legitimacy.

The draft law gives the impression that it creates an additional body of control with a series of broad and vague functions able to intrude into the autonomy of individual courts.

  1. Case allocation

We think a new rule of case allocation in courts proposed by the draft law is an important initiative. In particular, cases in district courts and courts of appeal will be distributed by electronic software based on equal and random distribution principles. Also, in case of temporary malfunction of the software, cases can be allocated manually according to the list number.

Although the proposed new rule is an undoubtedly fairer and more democratic mechanism, it still raises the question whether it fits into the expected objective. In particular, does this provision prevent the risk of court presidents deciding to allocate cases by their subjective views and does it still leave levers in the hands of court presidents to manipulate the process?

Consideration should be given to the current practice of assigning criminal judges to the so-called thematic groups; in other words, judges are allocated to different “thematic groups” focused on, for example, deciding interim measures or deciding cases on merits. If the presidents of courts are to retain their authority to allocate judges, at their sole decision, to the above-mentioned thematic groups, the new rule of electronic distribution of cases will not work effectively and will not be able to protect against arbitrary distribution of cases because the cases to be examined on merits identified as such by the electronic software will go to judges in the group of judges dealing on merits and cases related to application of interim measures to will go judges who are part of a group of judges focused on interim measures only. And judges are allocated to those groups based a unilateral decision of the president of the relevant court.

  1. Types of disciplinary misconduct

One of the major flaws of the current law is its Article 2 (types of disciplinary misconduct), a provision that is formulated vaguely and that does not meet the requirements of clarity and foreseeability as established by the European Court of Human Rights. Results of interviews conducted with current and former judges within a Coalition-led survey in 2014 showed that judges did not have a clear idea about grounds which they may be disciplined on.[1]

There is no general legal definition of grounds for disciplinary liability; neither are there definitions or explanations of specific types of disciplinary violations. The law does not provide a list of actions which a judge may not be disciplined for; an example is a legal error, which the Disciplinary Panel explained differs from misconduct by several factors: the possibility of mending a legal error, its degree, systematic nature, a judge acting in good faith and a motive.[2] Since the law does not provide definitions of types of disciplinary misconduct, the same action may be interpreted differently by disciplining authorities – something that does not promote a legally foreseeable environment.

The Coalition positively assessed the deletion of the “rude violation of law” from the list of disciplining grounds in 2012; however, it is anyway possible today to qualify a behavior that would previously be labeled as rude violation of law as “improper performance of duties”. In other words, the changes in the law in 2012 have not in fact served to minimize the risk of interference with judicial activity. After the “rude violation of law” was deleted from the types of misconduct in 2012, almost all of the cases dealt with by the Disciplinary Panel (5 cases out of 6 decisions) since then until the time the research was carried out (April 2014) have been qualified as “improper performance of duties”.[3]

We believe these issues need to be given consideration in the draft law and solutions should be found within the current reform process. Also, we believe the law should provide definitions of disciplinary misconduct.

The types of disciplinary misconduct listed in Article 2 of the Law are sort of duplicated in other provisions of the same law, the Judicial Ethics Code and the Criminal Code. For example, the meaning of “a corruptive wrongdoing that does not entail criminal liability”, one of the types of disciplinary misconduct, is unclear while Article 338 of the Criminal Code refers to all of the general features of the crime of corruption.

Furthermore, more clarity should be added to the relationship between the Law and the Ethics Code. This matter is a problem under the current version of the Law and the proposed draft law does not provide any solution to that effect. We think the Law should be referring to specific provisions of the Ethics Code, which judges may be disciplined for if they breach those norms. In cases where the Law and the Ethics Code duplicate each other, these types of misconduct should remain in the Ethics Code only.

  1. The Independent Inspector

A major novelty proposed by the draft changes is the creation of an Office of the Independent Inspector at the High Council of Justice. According to the draft law, the Office is intended to be a disciplinary investigation body.

Under the current rules, disciplinary proceedings may be commenced by the Chief Justice, presidents of courts of appeals and the High Council of Justice. The Council is also authorized to carry out disciplinary prosecution.[4] The proposed draft is intending to change the current model vesting the powers of commencing disciplinary proceedings, conducting a preliminary examination of disciplinary cases and carrying out an inquiry in the hands of the Independent Inspector.

As it is known, one of the reasons for effecting this change is to separate the preliminary examination/inquiry from disciplinary prosecution and to designate separate bodies in charge of these functions. According to the proposed changes, the Council will remain responsible for disciplinary prosecution only.

The importance as well as the objective of separating the prosecution and the investigation stages from each other are clear; however, in view of the nature of disciplinary proceedings and risks associated with it, it is necessary that this new concept of an Independent Inspector is protected from inappropriate influence and its independence is guaranteed by law. The authors of the draft law should strive to establish an independent body with high legitimacy. In this context, special attention should be paid to proper regulation of the rules of appointment and dismissal of the Inspector, including the grounds thereof. Despite its non-dangerous nature, we believe, insufficient legal regulation of the Inspector concept may result in generating threats to the independence of individual judges.

It is for these reasons that the draft law needs further elaboration, in particular, with a view of defining the grounds for termination of an Inspector’s tenure very clearly.

  1. Decision-making on matters of discipline

Even if the authors of the draft law wish to change the rule of 2/3 majority, we believe a high majority such as 2/3 must stay at least at the stage of decision-making on whether to bring a judge to disciplinary liability.

We understand the difficulties with decision-making on disciplinary matters but we do not think this barrier can legitimately be overcome by simply removing all the barriers. A simplified decision-making would endanger an even more important and valuable interest such as the independence of judges.

  1. Standard of proof

We positively assess the draft law’s proposal to determine the standard of proof, but it leaves open issues of no less importance such as evidence gathering, admissibility and legal weight.

  1. Admission of disciplinary accusations

One of the new concepts introduced by the draft law is giving the judge a possibility to acknowledge disciplinary accusations. Although the concept of acknowledgement may be justified by pragmatic considerations (saves time and resources, etc), it is important to input appropriate guarantees in the Law to ensure this mechanism is not used for inappropriate purposes to encourage exerting pressure on judges. In the context of a threat of pressure faced by judges, consideration should be given to the current rule – which is going to stay – that disciplinary proceedings will cease should a judge resign; this rule may work as an encouragement for making judges resign as if they are doing so at their own will. The statistics of past years of judges leaving the court system at their personal wish should be taken into account as well.

  1. Internal memos

The possibility of commencing disciplinary proceedings on the basis of a memo drafted by another judge, court or a staff member of the Office of the High Council of Justice remains unchanged. Moreover, the draft law is adding “a member of the High Council of Justice” to the above list. In other words, now the members of the High Council of Justice will also have the right to address the Council with an internal memo about possible commission of disciplinary misconduct by a judge.

We regard it unacceptable for staff members of the Office of the High Council of Justice to have the right to lodge a memo on the commission of misconduct by a judge. The threats here are both subjective attitude of persons lodging such memos (such as employees of the Office of the Council or members of the Council) and lack of precise legal regulation of the procedure. These factors significantly escalate the danger of improper limitation of judicial independence and unjustified interference with the judicial activity. It is likely that this will turn into a control mechanism in the hands of the Office of the Council of Justice especially in cases where no disciplinary complaint has been lodged against a judge and the parties are not having a dispute.

The Council of Justice is authorized to commence a disciplinary process without any parties or interested persons involved, simply on the basis of an internal memo submitted by an employee of the Office of the Council (and, if the draft law is adopted, also by any member of the Council). The law does not determine how the memo should be drafted and used, which means the Office of the Council of Justice may find itself vested with unlimited powers.[5]

  1. Decision-making by the Disciplinary Panel on matters of discipline

The current law stipulates that, for the Disciplinary Panel to make a decision, a majority of its attending members should vote in favor. Hypothetically, this number could be less than a half of the Panel members (a decision by 2 members). We believe the draft law should also tackle this matter by providing for an increased involvement of the Panel members in the decision-making by the Panel thereby ensuring a proper level of legitimacy of Panel decisions.

  1. Admission of listeners to the School

The Coalition welcomed and supported the version of the draft law that aimed for fair and objective separation of the listener selection and admission competences between the School of Justice and the Council of Justice. The Coalition has always been emphasizing excessively broad competences of the Council, which unreasonably holds some of the listener selection functions that should normally be the responsibilities of the School.

Against the background that the current system implies two different ways of getting a judicial appointment and several mandatory steps, it is important for the role of judicial organs to be clearly defined. Reinforcing the School’s role at the listener admission stage and exclusion of the Council from this process would be of crucial importance to ensuring a fair judicial appointment process. This would also increase the value of judicial selection stage at the High Council of Justice. The latter stage makes no sense at present because the Council members have already decided appointment of a person when they make a decision to enroll him/her in the School.

Against this background, judicial candidates who are released from the obligation of attending the School have found themselves in an unfair and discriminated situation. We believe the distribution of functions between the School and the Council as proposed in the initial version of the draft law (the School to hold listener admission competitions by itself) was offering a fairer and more objective process putting the relevant bodies back into their mandates. It is therefore unclear why the authors of the draft law changed their mind to worsen this part of the draft law without any preliminary notice or discussion.

  1. Claims Commission

The re-worked final version of the draft law no longer contains the possibility of challenging listener competition results. The initial version of the draft law envisaged a Claims Commission mechanism, which is missing in the final draft.

Despite some procedural and substantive questions about the complaints mechanism, we believe finding a correct legal solution to the matter is crucial. Having a complaints mechanism is important, especially, given the fact, that admission to the School is the only way for a majority of those wishing to get a judicial appointment to enter the judiciary system. Consequently, unfair obstacles on the way to achieving this goal basically deprive a person of the chance to become a judge. Therefore, existence of an independent control body is important. The Coalition does not find it clear why this issue has not got on the agenda of the authors of the draft law even against the background that the High Council of Justice retains the power to make decision on listener admissions.

[1] იგივე.

[2] საერთო სასამართლოების მოსამართლეთა სადისციპლინო კოლეგიის 2013 წლის 12 აპრილის გადაწყვეტილება

[3] იგივე.

[4] იხ. კანონი საქართველოს საერთო სასამართლოების მოსამართლეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობისა და დისციპლინური სამართალწარმოების შესახებ, მე-7 მუხ.

[5] იხ. მოსამართლეთა დისციპლინური პასუხისმგებლობის ანალიზი – ავტ. ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი; ახალგაზრდა იურისტთა ასოცაცია; საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო/ გვ. 38 დისციპლინური სამართალწარმოების დაწყების საბაბი.

[1]  Ibid.

[2] Decision of the Disciplinary Panel of Judges of Common Courts as of 12 April 2013

[3] Ibid.

[4] See the Law on Disciplinary Liability of and Disciplinary Proceedings against Judges, Article 7

[5] See Analysis of Judicial Disciplinary Liability authored by the Human Rights Education and Monitoring Center, the Georgian Young Lawyers’ Association and the Transparency International – Georgia, p. 38, motives for commencing a disciplinary process