კოალიციის მოსაზრებები “პროკურატურის შესახებ” კანონპროექტის განახლებულ ვერსიაზე

logoროგორც ცნობილია, იუსტიციის სამინისტრომ დაასრულა მუშაობა “პროკურატურის შესახებ” კანონის პროექტში ვენეციის კომისიის რიგი რეკომენდაციების ასახვაზე. აღსანიშვანია, რომ ვენეციის კომისიის მიერ მომზადებული ვრცელი დასკვნა, რომელიც არსებითად იზიარებდა კოალიციის არაერთ მოსაზრებას, მიუთითებდა კანონპროექტის არსებითი გადამუშავების საჭიროებაზე. დასკვნაში მწვავედ და კრიტიკულად იყო შეფასებული კანონპროექტის ავტორთა არაერთი ინიციატივა.

მთავრობის მიერ კანონპროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში გაზიარებული ცალკეული რეკომენდაციების მიუხედავად, ცვლილებების სულისკვეთება და მიმართულება არსებითად არ შეცვლილა. ამდენად, კოალიციას მიაჩნია, რომ კვლავ რჩება არაერთი ინსტიტუციური გამოწვევა პროკურატურის სისტემის სრული დეპოლიტიზირების გზაზე.

– კანონპროექტის ახალი რედაქციის ძირითად ცვლილებას წარმოადგენს საპროკურორო საბჭოს შემადგენლობა და მისი დაკომპლექტების წესი. საბჭოს შემადგენლობა იზრდება 15 წევრამდე (იუსტიციის მინისტრი, 8 პროკურორი, 2 მოსამართლე, 2 პარლამენტის წევრი, 2 პარლამენტის მიერ არჩეული არაპროკურორი წევრი). წესდება კვოტა საპარლამენტო უმცირესობისთვის. პარლამენტი კვლავ სრული შემადგენლობის უმრავლესობით შეარჩევს საბჭოს ორ არაპროკურორ წევრს.

– მთავარი პროკურორობის კანდიდატის პირველადი ნომინირების უფლებამოსილება უნარჩუნდება იუსტიციის მინისტრს. თუმცა, მინისტრი ერთის ნაცვლად მოახდენს მინიმუმ სამი კანდიდატის ნომინირებას. კანდიდატთა შერჩევის წინ კი ის სავალდებულო კონსულტაციებს გაივლის პროფესიულ წრეებთან. თუმცა კონსულტაციების ზოგადი პროცედურები, ვადები და პრინციპები შემოთავაზებულ რედაქციაში არაა განსაზღვრული; არ არის გათვალისწინებული ვენეციის კომისიის რეკომენდაცია მთავარი პროკურორის კანდიდატის შერჩევის ობიექტური კრიტერიუმების დადგენასთან დაკავშირებით, რაც უნდა შეესაბამებოდეს ქვეყნისათვის ესოდენ მნიშვნელოვანი  თანამდებობის პირისთვის საჭირო მაღალ პროფესიულ სტანდარტს და რაც, ამავე დროს, მთავარი პროკურორის შერჩევის პროცესის დეპოლიტიზირების ერთ-ერთი გზაა.     

– Ad hoc პროკურორის დანიშვნის საკითხის ინიცირების უფლება ენიჭება საბჭოს თითოეულ წევრს. საკითხზე გადაწყვეტილებას კი საბჭოს წევრთა 2/3-ის ნაცვლად, სრული შემადგენლობის უმრავლესობა მიიღებს. მთავარი პროკურორის თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხის განხილვაში მონაწილეობას აღარ მიიღებს მთავრობა. სამწუხაროდ, ამ პროცესში კვლავ არ მონაწილეობს სასამართლო ხელისუფლება, რაც ასუსტებს მთავარი პროკურორის დაცვის გარანტიებს.

კოალიციას მიაჩნია, რომ კანონპროექტში განხორციელებული ცვლილებები ემსახურება დოკუმენტის ტექნიკურ გაუმჯობესებას და ის ვერ ცვლის კანონპროექტის ძირითად ხარვეზს – პროკურატურის სისტემაზე პოლიტიკური გავლენის შენარჩუნების რისკს. არ არის გათვალისწინებული ვენეციის კომისიის ძირითადი რეკომენდაციები – მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცესზე მმართველი პოლიტიკური ძალის ზეგავლენის შემცირება და საპროკურორო საბჭოში იუსტიციის მინისტრის დომინანტური როლის შემცირება/დაბალანსება; საპროკურორო საბჭოს ინსტიტუციური სტატუსის განსაზღვრა იმგვარად რომ ის არ შედიოდეს იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში. ამდენად, განხორციელებული ცვლილებები ვერ უზრუნველყოფს მთავრობის მიერ პროცესის საწყის ეტაპზე გაჟღერებული მიზნების მიღწევას, რასაც სისტემური და ფუნდამენტური ინსტიტუციური ცვლილებების განხორციელება ესაჭიროება.

გასათვალისწინებელია ის ვალდებულებებიც, რაც ქვეყანას ევროკავშირთან ასოცირების დღის წესრიგით აქვს აღებული, მათ შორის, პროკურატურის სისტემის სათანადო კონსტიტუციური მოწყობის განსაზღვრა. საბოლოო და შესაფერისი კონსტიტუციური წყობის ჩამოყალიბების საჭიროებაზე ასევე საუბარია თომას ჰამარბერგის ანგარიშში.

აღსანიშნავია, რომ კოალიცია ასევე საუბრობდა პროკურატურის რეფორმის პროცესში კონსტიტუციური ცვლილებების საჭიროებაზე, რაც სამწუხაროდ არ გახდა ხელისუფლების მხრიდან რაციონალური მსჯელობის საგანი. ხელისუფლების არგუმენტები კონსტიტუციური ცვლილებების საწინააღმდეგოდ მხოლოდ არასაკმარისი ხმების რაოდენობაზე მითითებით შემოიფარგლა.

ამ ეტაპზე უკვე ცნობილია, რომ ოპოზიციური ფრაქციები პარლამენტში გამოხატავენ მზადყოფნას მხარი დაუჭირონ კონსტიტუციურ ცვლილებებს მთავარი პროკურორის შერჩევა-დანიშვნის ნაწილში, რაც მიუთითებს პოლიტიკური კონსენსუსის მიღწევის რეალურ შესაძლებლობაზე ხელისუფლების მხრიდან ნათელი პოლიტიკური ნების არსებობის შემთხვევაში.

კოალიციას სურს კვლავ მიაქციოს ხელისუფლების ყურადღება პროკურატურის სისტემის ძირეულ პრობლემაზე, რაც მის სუსტ ინსტიტუციურ და ფუნქციურ დამოუკიდებლობაში მდგომარეობს და რასაც მის მუშაობაზე პოლიტიკური გავლენების შესაძლებლობები განაპირობებს. ამ პირობებში, კოალიცია კიდევ ერთხელ უსვამს ხაზს რეალური, სისტემური რეფორმის მნიშვნელობას, რის საფუძველსაც, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების გათვალისწინებასთან ერთად, შექმნის კონსტიტუციური ჩარჩოს ცვლილება და ამ მიმართულებით ხელისუფლების მიერ პოლიტიკური მზადყოფნის გამოხატვა.

The Coalition’s Opinion on the Revised Version of the Draft Law on the Prosecutor’s Office

  

The Ministry of Justice has recently revised the draft law on the Prosecutor’s Office based on the Venice Commission’s recommendations. It needs to be noted that the Venice Commission considered the Coalition’s opinion on this issue in its extensive comments and suggested to significantly revise the draft.  The opinion criticized several initiatives of the authors of the draft law[1].

The Government considered the Venice Commission’s certain recommendations in the revised draft law. Despite this fact, the spirit and direction of the draft law have not been essentially changed. Therefore, the Coalition believes that the system of the Prosecutor’s Office still faces several institutional challenges on its way to complete depoliticization.

  • The draft law has been significantly changed with respect to the membership of the Prosecutorial Council and the way it is composed. The membership is increased up to 15 members (Minister of Justice, 8 prosecutors, 2 judges, 2 members of the Parliament, and 2 non-prosecutor members elected by the Parliament). The draft law establishes the quota for the parliamentary minority. The Parliament still elects two non-prosecutor members of the Council based on membership majority vote;
  • The Minister of Justice still has the right of initial nomination of a candidate. However, instead of a single candidate she/he nominates at least three candidates. Prior to the nomination, she is obliged to consult with professional circles on this issue. However, procedures, terms and principles based on which this consultation have to be carried out are not defined in this version of the draft law; it has not considered the Venice Commission’s recommendation to establish objective criteria for the selection of a candidate, which is essential for establishing a high professional standard for an office of an utmost importance for the country and ensuring depoliticization of the process of selection of Chief Prosecutor.
  • A member of the Prosecutorial Council is entitled to initiate an appointment of an Ad hoc Prosecutor. The decision is made by a simple majority instead of 2/3 of the Council’s membership. The Government is not involved anymore in the discussions of the dismissal of the Chief Prosecutor. Unfortunately, the judiciary still does not take part in this process. This weakens the guarantees for the protection of Chief Prosecutor.       

The Coalition believes that the proposed amendments only serve the purpose of technically improving the document and do not address the main weakness of the draft – the risk of retaining political influence on the prosecution system. The main recommendations of the Venice Commission – weakening the political power influences on the process of appointing the Chief Prosecutor and weakening/balancing the dominant role of the Minister of Justice in the Prosecutorial Council; defining the institutional status of the Prosecutorial Council so that it is not a constituting part of the Ministry of Justice system – are not heeded. Hence, the newly proposed amendments do not ensure that the objectives declared by the government at the early stages of the process are met. These would require implementation of systemic and fundamental institutional changes.

The obligations that Georgia undertook based on the Association agenda with the European Union must be considered.  These include an obligation to define an appropriate constitutional arrangement for the prosecution system[2]. The need for a final and appropriate Constitutional arrangement is also emphasized in Thomas Hammarberg’s report[3].

The Coalition was also stressing the need for Constitutional changes in the process of prosecution system reform[4], which, unfortunately, has not become a subject of rational discussion from the government’s side. The government’s only argument against the Constitutional changes was the insufficient number of votes in the legislature to ensure this change.  At this stage, it is already known that opposition fractions in the Parliament have expressed readiness to support Constitutional amendments regarding the Chief Prosecutor’s selection and appointment. This points to a real chance for reaching a political consensus, given the government’s clear political will[5].

Once again, the Coalition would like attract the government’s attention to the fundamental problem of the prosecutorial system – its weak institutional and functional independence, which creates grounds for possible political influences on its work. Under these circumstances, the Coalition underlines the importance of a real systemic reform. Changes of the Constitutional framework and the government’s expressed readiness towards this, along with considering the Venice Commission’s recommendations, would create a solid basis for such a reform.

 

—————————————————–

[1] See the full text of the preliminary opinion at http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2015)014-e

[2] Association Agenda, Point 2.1, Political Dialogue and Reforms, http://eeas.europa.eu/georgia/pdf/eu-georgia_association_agenda.pdf

[3]Georgia in Transition, Paragraph 2.1, p.14 http://eeas.europa.eu/delegations/georgia/documents/virtual_library/cooperation_sectors/georgia_in_transition-hammarberg.pdf

[4]The Coalition’s Opinion on the Prosecutor’s Reform: http://bit.ly/1fiZeK0

[5]For the opposition’s opinion on this issue, see http://bit.ly/1LpHJpv, http://bit.ly/1KhHKve