„საჯარო სამსახურის შესახებ“ ახალი კანონპროექტის შეფასება შრომითი უფლებების ჭრილში

wordcloud3დღეს, საქართველოს პარლამენტი მესამე მოსმენით განიხილავს ახალი კანონის პროექტს „საჯარო სამსახურის შესახებ“. კანონპროექტი საჯარო სექტორის მნიშვნელოვან გარდაქმნას გულისხმობს და არაერთი არსებითი ცვლილების პარალელურად, ახლებურად არეგულირებს საჯარო სამსახურში დასაქმებულთა უფლებრივ მდგომარეობას.

EMC მიესალმება იმ ფაქტს, რომ პარლამენტმა, საკომიტეტო მოსმენის რეჟიმში, გააუმჯობესა კანონპროექტის თავდაპირველად წარმოდგენილი ვარიანტი და დაინტერესებული პირების, მათ შორის, EMC-ის, მოთხოვნის საფუძველზე, ასახა ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხები, როგორიცაა: საჯარო მოხელეთა დღიური სამუშაო საათების განსაზღვრა, გაფიცვის უფლების გარანტირება, დანამატის სუბიექტურად განაწილებისა და საპენსიო ასაკის გამო, სამუშაოდან გათავისუფლების შესაძლებლობის გამორიცხვა და სხვა; თუმცა, არ იქნა გაზიარებული ორგანიზაციის მიერ წარდგენილი რიგი მნიშვნელოვანი საკითხებისა, რის გამოც კანონპროექტი სათანადოდ ვერ უზრუნველყოფს საჯარო სამსახურში დასაქმებულ პირთა ინტერესების დაცვას, ხოლო ცალკეულ შემთხვევებში, აუარესებს მათ უფლებრივ მდგომარეობას, მოქმედ საკანონმდებლო სტანდარტთან შედარებით, კერძოდ:

  1. კანონპროექტი უშვებს შესაძლებლობას, სასამართლოს მიერ პირის სამსახურიდან გათავისუფლების უკანონოდ აღიარების შემთხვევაში, არ აღსრულდეს სასამართლოს გადაწყვეტილება. იმ შემთხვევაში თუ სასამართლო მიიღებს გადაწყვეტილებას, პირის სამსახურიდან გათავისუფლების უკანონოდ ცნობის შესახებ და დააკისრებს დაწესებულებას მისი აღდგენის ვალდებულებას, პირი ვერ აღდგება თანამდებობაზე, თუ საჯარო სამსახურის სისტემაში არ აღმოჩნდება სათანადო ან ტოლფასი თანამდებობა. ასეთ შემთხვევაში, ნაცვლად აღდგენისა, პირი ჩაირიცხება საჯარო სამსახურის რეზერვში და აუნაზღაურდება კომპენსაცია 6 თვის განმავლობაში. თუ შესაბამისი თანამდებობა ვერ მოიძებნება ვერც ამ ვადაში, პირს შეუწყდება ანაზღაურება, ხოლო სასამართლო გადაწყვეტილება დარჩება აღუსრულებელი. მივიჩნევთ, რომ აღნიშნული ჩანაწერი არსებითად აუარესებს მოქმედი კანონის სტანდარტს, რომლის მიხედვითაც, სასამართლოს მიერ სამსახურიდან განთავისუფლების არაკანონიერად აღიარების შემთხვევაში, მოხელე ექვემდებარება დაუყოვნებლივ აღდგენას.[1] ჩანაწერი ასევე წინააღმდეგობაში მოდის საქართველოს კონსტიტუციის 82-ე მუხლის მეორე ნაწილთან, რომლითაც აღიარებულია სასამართლო გადაწყვეტილების სავალდებულოობა ყველა სახელმწიფო ორგანოსა და პირისათვის, ქვეყნის მთელს ტერიტორიაზე.
  2. კანონპროექტი არ ადგენს ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურებას ხელფასის გაზრდილი ოდენობით, ასევე არ ადგენს ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურების ქვედა ზღვარს და მის რეგულირებას კანონქვემდებარე აქტს გადაანდობს, რაც ზეგანაკვეთური შრომის ანაზღაურების სტანდარტს საკანონმდებლო ორგანოს რეგულირების მიღმა ტოვებს. ზეგანაკვეთური შრომა გავრცელებული პრაქტიკაა როგორც, საჯარო, ისე კერძო სექტორში დასაქმებულთათვის, რაც განსაკუთრებულად მნიშვნელოვანს ხდის მის სათანადო რეგულირებას კანონმდებლის მიერ. შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის სტანდარტით, ზეგანაკვეთური სამუშაო უნდა ანაზღაურდეს უფრო დიდი ოდენობით, ვიდრე ნორმირებული შრომა, მაგრამ არანაკლებ, ხელფასის ღირებულების მეოთხედისა საათში,[2] რაც ვფიქრობთ, ასევე უნდა აისახოს კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ“. ამგვარი რეგულირების აუცილებლობას დამატებით აჩვენებს „შრომის კოდექსის“ ჩანაწერი და შესაბამისი პრაქტიკა. კოდექსი განსაზღვრავს ზეგანაკვეთური სამუშაოს გაზრდილი ოდენობით ანაზღაურების ვალდებულებას ქვედა ზღვრის მითითების გარეშე, რაც დამსაქმებლებს ზეგანაკვეთური შრომის მიზერულად ანაზღაურების შესაძლებლობას აძლევს. გარდა აღნიშნულისა, წარმოდგენილი კანონპროექტი არ ითვალისწინებს საჯარო მოხელის თანხმობის  სავალდებულოობას ზეგანაკვეთური სამუშაოს შესრულებაზე, რაც აუარესებს საჯარო მოხელის მდგომარეობას კერძო სექტორში დასაქმებულ პირთან შედარებით[3].
  3. განსხვავებით მოქმედი კანონისა, წარმოდგენილი პროექტით, საჯარო მოხელეებს არ აქვთ დამსაქმებელთან კოლექტიური ხელშეკრულების გაფორმების უფლება, რაც დასაქმებულთა შრომის უფლების რეალიზებისათვის წარმოადგენს დაბრკოლებას. კოლექტიური ხელშეკრულების დადების უფლების რეგულირების მიღმა დატოვებით, უარესდება საჯარო სამსახურის შესახებ დღეს მოქმედი კანონი, რომლითაც, საჯარო მოხელეებზე კოლექტიური ხელშეკრულების დადების უფლების ნაწილში ვრცელდება შრომის კოდექსი. შრომის საერთაშორისო ორგანიზაცია ადგენს, რომ საჯარო მოხელეთა გაერთიანებებს უნდა მიეცეთ კანონით გათვალისწინებული ყველა შესაბამისი ბერკეტი სახელშეკრულებო პირობების შესათანხმებლად.[4] შეთანხმების ერთ-ერთ მნიშვნელოვან მექანიზმს კი, სწორედ კოლექტიური ხელშეკრულება წარმოადგენს.[5]
  4. კანონპროექტი არაგონივრულად და დაუსაბუთებლად ზრდის გამოსაცდელ ვადას, რომლის განმავლობაშიც, დასაქმებულის გათავისუფლება მარტივი პროცედურითა და კომპენსაციის გარეშე ხდება. კანონპროექტით 6-დან 12 თვემდე იზრდება გამოსაცდელი ვადა, რომელიც გარკვეული პირობების არსებობისას, შესაძლებელია, დამატებით, 6 თვით გაგრძელდეს. შემოთავაზებული ცვლილება აუარესებს საჯარო სამსახურში დღეს მოქმედ სტანდარტს და საჯარო მოხელეებს კერძო სექტორში დასაქმებულ პირებთან შედარებით, უთანასწორო მდგომარეობაში აყენებს.[6] ცვლილება ასევე ეწინააღმდეგება ევროპის სოციალური ქარტიის მოთხოვნას „გონივრულ“ გამოსაცდელ ვადაზე[7]; გარდა ამისა, მსგავსი გაუარესება დაუსაბუთებელია, ვინაიდან, დამოუკიდებელი ადამიანური რესურსების მართვის განყოფილების არსებობის პირობებში, დროულად უნდა იქნას უზრუნველყოფილი საჯარო მოხელის დანიშვნა შესაბამის საშტატო თანამდებობაზე.
  5. კანონპროექტის მიხედვით, დაწესებულების რეორგანიზაციის, ლიკვიდაციის ან/და შერწყმის შედეგად, თანამშრომელთა შემცირების გადაწყვეტილებისათვის, არ მოითხოვება დასაბუთების სათანადო სტანდარტი, რაც გამორიცხავდა მოხელეთა უსაფუძვლო გათავისუფლებას თანამდებობიდან. თავად გადაწყვეტილების მიღების პროცედურა, რომელსაც, შესაძლოა, პირის სამსახურიდან გათავისუფლება მოჰყვეს შედეგად, არ არის სათანადოდ გამჭვირვალე და ვერ უზრუნველყოფს პროცესში ყველა დაინტერესებული მხარის ჩართულობას მათი უფლებების დაცვის მიზნით. კანონპროექტი არ ადგენს უფლებამოსილი პირის ვალდებულებას, სათანადოდ დაასაბუთოს რეორგანიზაციის, ლიკვიდაციის, შერწყმის ან ასეთი პროცესის შედეგად, შტატების შემცირების აუცილებლობა და კონკრეტული თანამშრომლის ახალ ან იმავე პოზიციაზე განაწილების, ან განაწილების შეუძლებლობის კრიტერიუმები. აღსანიშნავია, რომ რეორგანიზაციის/ლიკვიდაციისა და შერწყმის შესახებ, გადაწყვეტილების მიღებამდე პროცესიდან გამორიცხულია საჯარო სამსახურს ბიურო. მივიჩნევთ, რომ შტატების შემცირების თაობაზე გადაწყვეტილების მიღებამდე, პროცესის სამართლიანად და გამჭვირვალედ წარმართვისათვის აუცილებელია, საჯარო სამსახურის ბიუროსა და იმ პირების უშუალო ჩართულობა, ვისი გათავისუფლების საკითხიც შესაძლოა დადგეს დღის წესრიგში.
  6. კანონპროექტი არ ასახავს საჯარო მოხელეთა რელიგიური ნეიტრალიტეტის პრინციპს, რაც უკან გადადგმული ნაბიჯია სახელმწიფოს მხრიდან ანტიდისკრიმინაციული პოლიტიკის გატარების, თანასწორობის და მიუკერძოებლობის პრინციპების იმპლემენტაციის კუთხით. კანონპროექტით, საჯარო სამსახურის პრინციპებიდან აღარ ვლინდება კანონის დღეს მოქმედი რედაქციით განსაზღვრული საჯარო სამსახურის საერო ხასიათი, რომელიც წარმოადგენდა კონსტიტუციით აღიარებული სეკულარული სახელმწიფოს პრინციპის ერთგვარ გადმოტანას საჯარო სამსახურში. ამასთან, პროექტი არ აკეთებს ჩანაწერს საჯარო სამსახურში სეკულარული სახელმწიფოს პრინციპის დასამკვიდრებლად და შესაბამისად, საჯარო მოხელეთა რელიგიური მიუკერძოებლობის უზრუნველსაყოფად.
  7. მოხელის კონკურსში მონაწილეობისათვის განაცხადების წარდგენა მხოლოდ ელექტრონული ფორმითაა შესაძლებელი, რაც ვერ ქმნის კონკურსის ხელმისაწვდომობის გარანტიებს შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირებისა და სხვადასხვა სოციალური ჯგუფისათვის. ელექტრონული სისტემის დანერგვა მნიშვნელოვანი ნაბიჯია საჯარო სამსახურში მოხელეთა მიღების ერთგვაროვანი და მოქნილი მექანიზმის დამკვირდების მიზნით, თუმცა, შემოთავაზებული უნიფიცირებული ფორმა არ ითვალისწინებს იმ პირთა მდგომარეობას, რომელთაც ხელი არ მიუწვდებათ ინტერნეტ-რესურსებზე, ასევე შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირთა საჭიროებებს, რამდენადაც ელექტრონული სისტემა არ არის ადაპტირებული უსინათლო და მცირე მხედველი ადამიანებისათვის.
  8. როგორც მოქმედი კანონი, ისე შემოთავაზებული პროექტი უშვებს პირის სამსახურიდან გათავისუფლების შესაძლებლობას ჯანმრთელობის მდგომარეობის გამო. ვინაიდან, პროექტი არ განმარტავს „ჯანმრთელობის მდგომარეობის“ არსს, ჩნდება შესაძლებლობა, რომ აღნიშნული ნორმა გახდეს საფუძველი შეზღუდული შესაძლებლობის გამო პირის სამსახურიდან გათავისუფლებისა. პროექტით არ დგინდება რა განსხვავებაა „ჯანმრთელობის მდგომარეობის გამო, დაკავებულ თანამდებობაზე სამსახურის გაგრძელების შეუძლებლობასა“ და კანონით გათვალისწინებულ, დროებით ან მუდმივ შრომისუუნარობის ცნებებს შორის, რაც ქმნის აღნიშნული ჩანაწერის ფართოდ და დაუსაბუთებლად გამოყენების სივრცეს, მათ შორის, შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირების მიმართ. ამასთან, მიუხედავად იმისა, რომ დასახელებულ ცნებებს შორის განსხვავებას არც მოქმედი კანონი ადგენს მკაფიოდ, ის უშვებს „ჯანმრთელობის მდგომარეობის გამო“ საჯარო მოხელის უფლება-მოვალეობების შესრულებისგან პირის დროებით გათავისუფლებას (3 თვის ვადით), რა პერიოდშიც, დასაქმებულს უნარჩუნდება თანამდებობა, ხოლო ამ ვადის გასვლისთანავე, ის აღდგება თანამდებობაზე.[8] ასეთ დათქმას აღარ ითვალისწინებს შემოთავაზებული კანონპროექტი, რითაც აუარესებს მოქმედ საკანონმდებლო სტანდარტს.

EMC-ის მიაჩნია, რომ მიუხედავად ცალკეული შენიშვნების გათვალისწინებისა, წარმოდგენილი პროექტი, კვლავ მნიშვნელოვან ხარვეზებს შეიცავს და ვერ უზრუნველყოფს საჯარო მოხელეთა შრომითი უფლების სათანადოდ გარანტირებას. ამასთან, ზოგიერთ შემთხვევაში, აუარესებს დასაქმებულთა უფლებრივ მდგომარეობას და ეწინააღმდეგება როგორც საერთაშორისო, ისე დღეს მოქმედ საკანონდებლო სტანდარტებს.

[1]საჯარო სამსახურის შესახებ კანონი, მუხლი 127, ნაწილი 5.

[2]R116 – Reduction of Hours of Work Recommendation, 1962 (No. 116) Chapter D, Art 19 (1) (2) ;1919 წლის #1 კონვენცია,მუხლი 6.2.

[3]საქართველოს შრომის კოდექსი, მუხლი 17.

[4]C151 – Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151).Art. 7

[5]R091 – Collective Agreements Recommendation, 1951 (No. 91), art.II (1) (2).

[6]საქართველოს შრომის კოდექსი, მე-9 მუხლი, ნაწლი პირველი.

[7]ევროპის სოციალური ქართია, მუხლი 24, ნაწილი 2, ქვე პუნქტი „ბ“.

[8]საჯარო სამსახურის შესახებ კანონი, მუხლი 46, ნაწილი მესამე.