რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების საჯარო კონტროლის საკითხზე საკონსტიტუციო სასამართლოს განჩინების სამართლებრივი ანალიზი

religions-1

2016 წლის 26 თებერვალს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ დაუშვებლად ცნო სარჩელი საქმეზე საქართველოს მოქალაქეებიგიორგი კეკენაძე, ნინო კვეტენაძე და ბესიკი გვენეტაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, რომელიც შეეხებოდა საქართველოს კონსტიტუციის 41-ე მუხლთან (სახელმწიფო დაწესებულებებში დაცული ოფიციალური დოკუმენტების გაცნობის უფლება) ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის იმ დებულებების კონსტიტუციურობის შეფასებას, რომლებიც სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის სახსრებიდან დაფინანსების ფარგლებში საჯარო ინფორმაციის გაცემის ვალდებულებისგან პოლიტიკურ და რელიგიურ გაერთიანებებს ათავისუფლებს.

აღსანიშნავია, რომ მოცემულ სარჩელთან დაკავშირებით ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრმა (EMC) საკონსტიტუციო სასამართლოში წარადგინა სასამართლო მეგობრის პოზიცია (amicus curie), რომელიც მართლმადიდებელი ეკლესიისა და სხვა ოთხი რელიგიური ორგანიზაციის დაფინანსების დეტალურ ანალიზს მოიცავდა. ორგანიზაცია უთითებდა, რომ იმის გამო, რომ რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების არსებული პრაქტიკები არ თავსდება ზიანის ანაზღაურების/კომპენსაციის მოდელში და პირდაპირ საბიუჯეტო დაფინანსებას წარმოადგენს, რელიგიური ორგანიზაციებისთვის ბიუჯეტის სახსრებიდან დაფინანსება საჯარო კონტროლს უნდა დაექვემდებაროს. EMC მტკიცებით, დაფინანსების მოქმედი არასეკულარული მოდელები, რომლებიც საბიუჯეტო სახსრების კონფესიური მიზნებისთვის გამოყენებაში გამოიხატება, საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის კონტროლს ამართლებს და გადაწონის რელიგიური ორგანიზაციის ავტონომიის დაცვის ინტერესს.

საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ გაკეთებული შეფასებების მიმოხილვა

საკონსტიტუციო სასამართლომ, ისე რომ რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების სპეციფიკა და ფაქტობრივი ბუნება არ განიხილა, სარჩელი დაუსაბუთებლად სცნო.

საკონსტიტუციო სასამართლომ თავისი გადაწყვეტილება არსებითად რელიგიური ორგანიზაციის ფუნქციების შეფასებაზე დააფუძნა და მიუთითა, რომ კონსტიტუციის 41–ე მუხლის, როგორც სახელმწიფო დაწესებულებებში დაცული ოფიციალური დოკუმენტების გაცნობის უფლების დამდგენი ნორმის მიზნებისათვის, საჯარო დაწესებულებად ითვლება მხოლოდ ის ორგანიზაციები, რომლებიც სახელმწიფო ამოცანებს, საჯარო უფლებამოსილებას ასრულებს, ორივე შემთხვევაში სახელმწიფო დაფინანსების თუ მის გარეშე.

დასკვნის სახით, საკონსტიტუციო დავის გადაწყვეტის მიზნით, საკონსტიტუციო სასამართლო განმარტავს, რომ მოცემულ შემთხვევაში საქართველოს საპატრიარქო არ ახორციელებს საჯარო უფლებამოსილებებს და სახელმწიფოს მხრიდან მასზე არ მომხდარა რომელიმე სახელმწიფო ფუნქციის დელეგირება, იმის მიუხედავად, რომ მის ფუნქციონირებაში სახელმწიფო მონაწილეობს მისი დაფინანსების გზით.

ამასთან, საკონსტიტუციო სასამართლო საკუთარი მსჯელობის განსამტკიცებლად მითითებას აკეთებს  საქართველოს კონსტიტუციის მე–9 მუხლზე და აღნიშნული დანაწესიდან გამომდინარე სეკულარიზმის კონსტიტუციურ პრინციპზე, რომელიც რელიგიური დაწესებულების საქმიანობიდან სახელმწიფო ორგანოების ფუნქციონალურ გამიჯვნას გულისხმობს. სასამართლოს შეფასებით, რელიგიური ორგანიზაციის კონფესიური მიზნების განხორციელება ფუნქციონალურად ვერ დაუკავშირდება საჯარო უფლებამოსილებებს, ასეთი დაკავშირება კი დაარღვევს სეკულარიზმის პრინციპს.

მნიშვნელოვანია ის ფაქტი, რომ სადავო საკითხის გადაწყვეტის შემდგომ საკონსტიტუციო სასამართლო აცხადებს, რომ მოსარჩელის არგუმენტი გასაზიარებელია და ადასტურებს სახელმწიფო ფინანსების ხარჯვის საჯარო კონტროლის ინსტერესის ლეგიტიმურობას კონსტიტუციის ფუძემდებლური პრინციპების დონეზე,

საკონსტიტუციო სასამართლოს განჩინების კრიტიკა

ამდენად, მოცემულ საქმეში საკონსტიტუციო სასამართლომ ვიწროდ განმარტა კონსტიტუციის 41–ე მუხლი და მისი მოქმედება მხოლოდ საჯარო უფლებამოსილების განმახორციელებელ სუბიექტებზე მიმართა, რაც 41-ე მუხლის გაუმართლებელი დავიწროებაა იმ პირობებში, როდესაც არასეკულარული დაფინანსების პრაქტიკის მიმართ საყოველთაო საჯარო კონტროლის ლეგიტიმური ინტერესი კიდევ უფრო მაღალია. სარჩელსა თუ სასამართლო მეგობრის პოზიციაში ვრცლად ჩამოყალიბებული არგუმენტაციის მიუხედავად, სასამართლოს არ უმსჯელია ეკლესიისათვის მიმართული სახელმწიფო დაფინანსების არასეკულარულ ბუნებაზე. ასეთი სენსიტიური საკითხის გადაწყვეტისას განმარტების მინიმალისტური მეთოდის გამოყენება მიზანშეუწონელია, რადგან ეს საკანონმდებლო ჩარჩოს და მასზე დაფუძნებული არასწორი პრაქტიკის პრობლემურობას სათანადო მნიშვნელობას არ ანიჭებს.

თუმცა აღნიშვნის ღირსია ის ფაქტი, რომ მოსარჩელის არგუმენტის გაზიარებისას, საკონსტიტუციო სასამართლო ეთანხმება მას, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვის შესახებ ინფორმაცია საჯაროდ უნდა იყოს ხელმისაწვდომი, „მათ შორის, რელიგიური ორგანიზაციებისთვის გადაცემულ დაფინანსებასთან დაკავშირებით.“ საკონსტიტუციო სასამართლო ასეთი ფორმულირების გამოყენებით, რელიგიური ორგანიზაციისათვის გადაცემულ მატერიალურ რესურსს თავადაც „დაფინანსებას” უწოდებს, და ასეთი „დაფინანსების“ საჯარო კონტროლის ლეგიტიმურად გამოცხადებით,  თავის მხრივ ადასტურებს, სახელმწიფო ბიუჯეტით რელიგიური ორგანიზაციის de facto პირდაპირი დაფინანსების ფაქტს, რადგან  კომპენსაციის მოდელის ფარგლებში ზიანის ანაზღაურების შედეგად მიღებული მატერიალური რესურსის ხარჯვის შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის ლეგიტიმური ინტერესი საერთოდ არ იარსებებდა.

საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ შემოთავაზებული მოდელი და 41–ე მუხლის ვიწრო განმარტება მხოლოდ მაშინ იქნება გამართლებული, როდესაც საჯარო დაწესებულება თანხების გამოყოფის დროს (საჯარო ფუნქციის შესრულების გაბათილებადი პრეზუმციის პირობებში) უზრუნველყოფს სახელმწიფო ფინანსების ხარჯვის შესახებ სათანადო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას მოქალაქეებზე.[1] თუმცა ინფორმაციის მიწოდების ასეთმა არაპირდაპირმა ფორმამ საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის არსი არ უნდა შელახოს და კონსტიტუციით გათვალისწინებული უფლება თეორიული და ილუზორული არ უნდა გახადოს.

არსებული ნორმატიული ჩარჩოსა და პრაქტიკის პირობებში, არასეკულარული დაფინანსების საჯარო კონტროლი არ ხორციელდება არც არაპირდაპირი ფორმით.

მაშინ, როდესაც, სახელმწიფო ზიანის ანაზღაურების არგუმენტით მხოლოდ ხუთი „ტრადიციული“ რელიგიური ჯგუფისაკენ მიმართავს დაფინანსებას, ამასთან, საქართველოს საპატრიარქოსათვის 2002 წლიდან 2016 წლის ჩათვლით სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის საფუძველზე ფინანსთა სამინისტროს მიერ გამოყოფილმა პირდაპირმა დაფინანსებამ უკვე 235 672 200 ლარი შეადგინა,[2] 2013 წლიდან კი ქვეყნის მთავარი საფინანსო დოკუმენტი სტაბილურად 25 მილიონს ითვალისწინებს საპატრიარქოს დაფინანსებისათვის, ასეთი მასშტაბის და ხასიათის არასეკულარული დაფინანსების პრაქტიკის მიმართ, საყოველთაო საჯარო კონტროლის ლეგიტიმური ინტერესი კიდევ უფრო მაღალია.

ამ პირობებში სახელმწიფო/შესაბამისი საჯარო დაწესებულება ბიუჯეტში გაწერილ მიზნობრიობაზე ამყარებს საქართველოს საპატრიარქოს დაფინანსების ხარჯვის კონტროლის მექანიზმს, საკანონმდებლო აკრძალვის გამო შემოწმება ვერ ხორცილდება აუდიტის სამსახურის საშუალებითაც და ხარჯვის შესახებ კეთილი ნების საფუძველზე მოწოდებული ინფორმაციის სისწორე ნდობის საფუძველზე დგინდება. ამ გარემობებში, უფლებით სარგებლობა ცხადია ილუზორული და თეორიულია.

ამასთან, EMC მიიჩნევს, რომ სასამართლოს გადაწყვეტილებაში სეკულარიზმის კონსტიტუციური პრინციპი არ არის საკმარისად განმარტებული და ის ბუნდოვანებას წარმოშობს. საჯარო დაწესებულების დეფინიციაზე საკონსტიტუციო სასამართლოს მსჯელობიდან გამომდინარეობს, რომ იმ შემთხვევაში თუ სახელმწიფო საჯარო უფლებამოსილების დელეგირებას მოახდენს რაიმე ფორმის ორგანიზაციაზე, რომელიც თეორიულად[3] რელიგიურ ორგანიზაციაც შეიძლება იყოს, ის უნდა განიხილებოდეს საჯარო დაწესებულებად 41–ე მუხლის ფარგლებში. თუმცა საკონსტიტუციო სასამართლოს სიღრმისეული განმარტების გარეშე მხოლოდ მითითება ეკლესიისა და სახელმწიფოს ფუნქციონალურ გამიჯვნაზე გაურკვევლობას ქმნის, რამდენად გავრცელდება ასეთი გამიჯვნა იმ შემთხვევებზეც, როდესაც რელიგიურ ორგანიზაციაზე ხდება საჯარო უფლებამოსილების დელეგირება.

ამ თვალსაზრისით, საინტერესეოა ამერიკის უზენაესი სასამართლოს გადაწყვეტილება საქმეში Lemon v. Kurtzman. სასამართლომ სახელმწიფოსა და ეკლესიის გამიჯვნის საფუძველზე და სეკულარიზმის პრინციპზე დაყრდნობით ზოგადად „რელიგიასთან გადაჭარბებული აფილაცია (entanglement)“ დაუშვებლად მიიჩნია. აღნიშნულ საქმეში სასამართლომ, სეკულარიზმის პრინციპის დარღვევის გამო, არაკონსტიტუციურად ცნო დაფინანსების სისტემა, რომელიც რელიგიურ სკოლებში არარელიგიური საგნების სწავლების დაფინანსებას ეხებოდა, რადგან სახელმწიფოს მხრიდან ეს წესი ქმნიდა თვითნებობის შესაძლებლობას ჩარეულიყო რელიგიური სკოლების საქმიანობაში დაფინანსების მიზნობრივი ხარჯვის შემოწმების მიზნით, და ამასთან არარელიგიური საგნის მასწავლებლებს შეეძლოთ მიღებული რესურსი რელიგიური მიზნებისათვის გამოეყენებინათ.

ამერიკის უზენაესი სასამართლოს მიერ განვითარებული მიდგომა რელიგიის თავისუფლების დაცვასთან მიმართებით, მკაცრი სეპარაციის მოდელს ემყარება და რელიგიური ორგანიზაციის ავტონომიისა და სახელმწიფოს სეკულარული პოლიტიკის შენარჩუნების მიზნით ამ კუთხით „საფრთხის შემცველ“ ნებისმიერ დაფინანსებაზე უარს ამბობს. მაშინ, როდესაც სახელმწიფო არა „საფრთხის შემცველ“, არამედ ცალსახად არასეკულარულ დაფინანსებას ახორციელებს, რელიგიის ავტონომიის დაცვა ვერ გახდება ლეგიტიმური არგუმენტი, რადგან თვით ასეთი დაფინანსება არღვევს სეკულარიზმის პრინციპს და უგულებელყოფს რელიგიური ორგანიზაციის ავტონომიას, რომელიც რელიგიურ ორგანიზაციას პირდაპირ სახელმწიფოს დაფინანსებაზე დამოკიდებულ სხეულად აქცევს. ამდენად, ამ პირობებში სეკულარიზმის პრინციპით არასეკულარული დაფინანსების დაცვა უხერხულობას ბადებს. სწორედ ამიტომ რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების არსებული მოდელის ბუნება შეფასებას, ხოლო სეკულარიზმის უმნიშვნელოვანეს კონსტიტუციურ პრინციპზე მითითება საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ მეტ გავრცობას საჭიროებს.

განჩინებით შექმნილი პერსპექტივები

საკონსტიტუციო სასამართლოს არგუმენტაციაში ვხვდებით განმარტებებს, რომლებიც პირდაპირ კავშირში არ არის სარჩელში წარმოდგენილი კონკრეტული დავის გადაწყვეტასთან, თუმცა მნიშნველოვან მითითებას აკეთებს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიდგომებზე, რაც მნიშვნელოვანი იქნება საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ სხვა დავების გადაწყვეტისას. კერძოდ, საკონსტიტუციო სასამართლო იზიარებს მოსარჩელის არგუმენტს და სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვის შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის აუცილებლობას დემოკრატიული სახელმწიფოსა და ღია მმართველობის კონსტიტუციურ პრინციპებს უკავშირებს.

საკონსტიტუციო სასამართლოს აღნიშნული განჩინება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია სახელმწიფოსა და ეკლესიას შორის კონსტიტუციით განსაზღვრული ურთიერთმიმართების განსაზღვრის კუთხით, რაც სახელმწიფოსა და ეკლესიას შორის სეკულარიზმისა და ურთიერთ საქმეებში ჩაურევლობის პრინციპის დადასტურებაში გამოიხატა.

დასკვნა

სეკულარიზმის პრინციპის კონსტიტუციური წესრიგის ნაწილად გამოცხადების პარალელურად, საკონსტიტუციო სასამართლომ ჩამოყალიბებულ obiter dicta–ში მითითება გააკეთა სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვის საყოველთაო კონტროლის ლეგიტიმურ ინტერესზე, რაც სასამართლოს განმარტებით დემოკრატიული სახელმწიფოსა და ღია მმართველობის კონსტიტუციური პრინციპებიდან გამომდინარეობს.

საკონსტიტუციო სასამართლოს ეს მითითებები მნიშნველოვანი საფუძველი შეიძლება გახდეს იურისპრუდენციის შემდგომი განვითარებისათვის, თუმცა ამ რეალობაში და საკონსტიტუციო სასამართლოს განჩინებით თავისთავად არასეკულარული, კონსტიტუციასთან შეუსაბამო დაფინანსება სეკულარიზმის არგუმენტის გამოყენებით საჯარო კონტროლის ყოველგვარი საშუალების გარეთ რჩება.

როგორც ჩანს საკითხის სენსიტიურობის გამო, საკოსნტიტუციო სასამართლო არ ჩაუღრმავდა სარჩელში დაყენებულ უმნიშვნელოვანეს საკითხებს და თავი აარიდა მსჯელობას ისეთ კითხვებზე, როგორიცაა უფლების დაცვის არსებული სამართლებრივი საშუალებების ეფექტურობა დემოკრატიულობისა და ღია მმართველობის მის მიერვე მითითებული პრინციპების დაცვის კუთხით, ამასთან, არ შეეხო რელიგიური ორგანიზაციების დაფინანსების ბუნებას, მას „დაფინანსება“ უწოდა, თუმცა არ განუმარტავს ის საფუძვლები, რომლებსაც დააყრდნო საკუთარი დასკვნები.

საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ გამოყენებული განმარტების მეთოდი ზედმეტად მინიმალისტურია და  ის სარჩელში თუ სასამართლო მეგობრის პოზიციაში დაყენებულ სამართლებრივ რეალობასთან მიმართებით არსებულ კითხვებზე პასუხებს არ სცემს.

———————————————————————————————————————

[1] სზაკ–ის 28 მუხლით გათვალისწინებული ინფორმაციის ღიაობა გულისხმობს სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვის შესახებ ინფორმაციის ღიაობასაც, იმის მიუხედავად ასეთი ინფორმაციის მოთხოვნა ვისგან იქნება შესაძლებელი უშუალოდ ხარჯვის სუბიექტისგან თუ ასეთი ფინანსების გადამცემი საჯარო დაწესებულებისგან

[2] http://www.transparency.ge/blog/mokle-mimokhilva-sakartvelos-sapatriarkos-dapinansebis-shesakheb?page=1

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2639159

https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2144522

[3] Catherine M. Donnelly, Delegation of Governmental Power to Private Parties: A Comparative Perspective (Oxford ; New York: Oxford University Press, 2007), 61.

Martha Minow, Public and private partnerships: Accounting for the new religion, p. 1229