EMC საკონსტიტუციო კომისიის მუშაობასა და კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტს აფასებს

2017 წლის 22 აპრილს, დამოუკიდებელი საქართველოს ისტორიაში რიგით მეოთხე საკონსტიტუციო კომისიამ მუშაობა დაასრულა. სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია 2016 წლის დეკემბერში, პარლამენტის დადგენილებით შეიქმნა და მის სტრუქტურულ ერთეულად ოთხი თემატური სამუშაო ჯგუფი განისაზღვრა. სამუშაო ჯგუფებმა მუშაობა მიმდინარე წლის 21 იანვრიდან დაიწყეს და 18 აპრილს დაასრულეს.

საკონსტიტუციო კომისია შემჭიდროვებულ ვადებში, თუმცა შეიძლება ითქვას, რომ ინტენსიურ რეჟიმში მუშაობდა. აღსანიშნავია, რომ საკონსტიტუციო კომისიის თავმჯდომარე უშუალოდ ხელმძღვანელობდა თითოეული სამუშაო ჯგუფისა და თავად საკონსტიტუციო კომისიის სხდომებს. სხდომები მედიისთვის დახურულ რეჟიმში მიმდინარეობდა, ასევე შეზღუდული იყო არაწევრი დაინტერესებული პირების სხდომებზე დასწრება. სამწუხაროდ, საკონსტიტუციო კომისიის დებულებით დაინტერესებული პირების მონაწილეობის ფორმალიზებული პროცედურა გაწერილი არ ყოფილა, თუმცა არაწევრ პირებს წინასწარი შეტყობინებინებისა და საშვის მიღების შემდეგ შესაძლებლობა ჰქონდათ დასწრებოდნენ სხდომას. სამუშაო ჯგუფების საქმიანობის წესთან დაკავშირებით საყურადღებო და პრობლემურია ის, რომ საკონსტიტუციო კომისიის დებულებით არ განისაზღვრა სამუშაო ჯგუფების მიერ გადაწყვეტილების მიღების წესი. ასევე პროცედურის ბუნდოვანების გამო, ბოლომდე ნათელი არ ყოფილა რა პრინციპით ხდებოდა კომისიის მუშაობის ყოველ მომდევნო რაუნდზე (კომისიის საქმიანობა 3 ეტაპად იყო დაყოფილი) საკითხების გადასვლა ან პირიქით, საკითხების განხილვაზე უარის თქმა.

მიუხედავად იმისა, რომ მოქმედი რედაქციის ნორმების უმეტესობა ტექნიკურად თუ შინაარსობრივად გადაიხედა, შეიძლება ითქვას, რომ მმართველი პოლიტიკური გუნდისთვის პრიორიტეტულ მიმართულებას მაინც პრეზიდენტის არჩევის წესისა და მისი უფლებამოსილებების შემცირება წარმოადგენდა, რაც საკონსტიტუციო კომისიის თავმჯდომარისა და საპარლამენტო უმრავლესობის წევრების მხრიდან მმართველობის საპარლამენტო მოდელის დახვეწის მოტივით მართლდებოდა. რაც შეეხება ზოგადად პოლიტიკური ხელისუფლებისა და მმართველობის მოდელთან დაკავშირებულ საკითხებს, შეიძლება ითქვას, რომ ამ მიმართულებებით კომისიის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები ხელს არ უწყობს პლურალისტული პოლიტიკური გარემოს შექმნას და უფრო მეტად მორგებულია არჩევნებში გამარჯვებული პოლიტიკური ძალის ინტერესებსა და ძალაუფლების კონსოლიდაციაზე, მათ შორის, განსაკუთრებით ხაზგასასმელია საარჩევნო სისტემის ის მოდელი, რომელიც ვერ უზრუნველყოფს მანდატების სამართლიან განაწილებას.

რაც შეეხება საკონსტიტუციო კომისიის ფარგლებში განხილულ სხვა მნიშვნელოვან საკითხებს, EMC წარმოადგენს საკუთარ შეფასებებს ადამიანის უფლებებზე, მართლმსაჯულებასა და სამართალდამცავ სისტემებზე განხილულ ცვლილებებთან დაკავშირებით.

სოციალური უფლებების დაცვის გარანტიების შესუსტება

EMC მიესალმება იმ გაუმჯობესებებს, რომელსაც კონსტიტუციური კანონის პროექტი სოციალური სახელმწიფოს პრინციპის დაზუსტებისა და თანასწორობის შესახებ დებულებების გაძლიერების კუთხით მოიცავს; თუმცა, დასახელებული გაუმჯობესების პარალელურად, უნდა აღინიშნოს რომ EMC-ის მიერ სოციალური უფლებების მიმართულებით შეთავაზებული მოსაზრებების უმეტესობა, მათ შორის, შრომის უფლების დაცვაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის შესახებ ვალდებულების განსაზღვრა, კომისიის მიერ არ იქნა გაზიარებული, რაც ნეგატიურად უნდა შეფასდეს.  ამასთან, EMC-სთვის არსებითია რომ საქართველოს კონსტიტუციაში მოსალოდნელი ცვლილებები გამორიცხავდეს ადამიანის უფლებათა კონსტიტუციური სტანდარტების შესუსტებას, რის საფრთხესაც კომისიის მიერ დამტკიცებული პროექტი შეიცავს.

უფლების დამდგენი დებულებების კონსტიტუციის ზოგად თავში გადატანის საფრთხეები

საარსებო მინიმუმის თაობაზე კონსტიტუციის ტექსტში არსებულ უფლებრივ სტანდარტს აუარესებს პროექტის დამტკიცებული ვერსია, რომელიც საარსებო მინიმუმით უზრუნველყოფის საკითხს არა ძირითადი უფლებების, არამედ ზოგადი დებულებების თავში იხსენიებს. აღნიშნული კი საარსებო მინიმუმის უფლებას, რაც სოციალური უსაფრთხოების უფლების არსებითი და ბაზისური ნაწილია, უფლებრივ შინაარსს აცლის და მას სახელმწიფოს ზოგადი პოლიტიკის განმსაზღვრელ მიმართულებად აქცევს, რაც ცალსახად ნეგატიური ცვლილებაა. ანალოგიურად პრობლემურია საქართველოს კონსტიტუციის 39-ე მუხლის ზოგად დებულებებში გადატანა. კონსტიტუციის 39-ე მუხლის ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა თავიდან ამოღება,  საკონსტიტუციო სასამართლოს წინაშე აღნიშნული ნორმით შესაბამისი სუბიექტების მიერ დავას გამორიცხავს, რაც ცალსახად უფრო დაბალი სტანდარტია ადამიანის უფლებათა დაცვის თვალსაზრისით. მითითებულ გაუარესებას ვფიქრობთ, გავლენა ექნება არაერთ უფლებასთან მიმართებით, თუმცა, კონსტიტუციის ტექსტში სოციალური უფლებების სიმწირის გათვალისწინებით შესაძლოა მან განსაკუთრებულად ნეგატიური ეფექტი იქონიოს სოციალურ და ეკონომიკურ უფლებათა დაცვითი სტანდარტების დაწევის  კუთხით. EMC მიიჩნევს, რომ აუცილებელია ხსენებული საკითხების სასამართლოს განსჯად კატეგორიაში, ადამიანის უფლებათა თავში დაბრუნება, რათა მათ შეინარჩუნონ უფლების დამდგენი შინაარსი.

შრომის უფლება და დასაქმების შესახებ ჩანაწერი

პროექტის მიხედვით, კონსტიტუციის მოქმედი  ჩანაწერი, რომლის მიხედვითაც სახელმწიფო ხელს უწყობს უმუშევრად დარჩენილ საქართველოს მოქალაქეს დასაქმებაში, უფლებათა თავის კატეგორიიდან ასევე ზოგად დებულებებში გადანაცვლდა, რაც ვფიქრობთ, უფლებრივ სტანდარტს აუარესებს და ის დღეს მოქმედი ფორმით უნდა შენარჩუნდეს. ასევე, გარკვეული ცვლილებები განიცადა ნორმამ, რომელიც შრომის უფლების საკითხებს არეგულირებს. საქართველოს მოქმედი კონსტიტუციის 30-ე მუხლს მე-4 პუნქტის მიხედვით, „შრომითი უფლებების დაცვა, შრომის სამართლიანი ანაზღაურება და უსაფრთხო, ჯანსაღი პირობები, არასრულწლოვანისა და ქალის შრომის პირობები განისაზღვრება ორგანული კანონით“. საკონსტიტუციო ცვლილებების მოქმედ პროექტში აღნიშნული ნორმა ამოღებულია და სავარაუდოდ მოცულია ჩანაწერით „შრომითი უფლებები დაცულია ორგანული კანონით“. შემოთავაზებული ჩანაწერი ფაქტობრივად მოიცავს შრომის უფლების ყველა დაცულ სფეროს და მოიაზრებს იმ კომპონენტებსაც, რომელსაც დღეს კონსტიტუციის ტექსტი ცხადად უთითებს. თუმცა, ვფიქრობთ კონსტიტუციის ტექსტში შრომის უფლების ცალკეული ასპექტების ხაზგასმა მნიშვნელოვანია შენარჩუნდეს, რამდენადაც ის ცხადად აჩვენებს იმ უფლებრივ კომპონენტებს, რაც განსაკუთრებული დაცვის საგანი უნდა იყოს კონსტიტუციური პერსპექტივიდან.

საცხოვრებლის უფლება 

საქართველოს კონსტიტუციაში შესატანი ცვლილებების მიხედვით, ზოგადი დებულებების თავში ჩნდება „ღირსეული საცხოვრებლის“ ცნება, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს იმის გათვალისწინებით, რომ კონსტიტუციის მოქმედი ტექსტი საერთოდ არ ახსენებს ჩანაწერს საცხოვრებლის უფლებასთან მიმართებით თუმცა, ვფიქრობთ, რომ მისი მხოლოდ ზოგად დებულებებში მოხსენიება არასაკმარისია და ვერ პასუხობს საცხოვრებლის უფლების გარანტირების მინიმალურ შინაარსს. საცხოვრებლის უფლებასთან მიმართებით მოქმედებს „ძირეული ვალდებულებების“ მიდგომა – ვითარება, როდესაც ეკონომიკურ, სოციალურ და კულტურულ უფლებებთან დაკავშირებით არსებობს იმგვარი კატეგორიები, რომლებიც მხოლოდ პროგრამული მიმართულებები ვერ იქნებიან. ამდენად, EMC-ის პერსპექტივით, ღირსეული საცხოვრებლის შესახებ ჩანაწერი ზოგად დებულებებში მოხსენიების ნაცვლად, ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების თავში უნდა მოექცეს.

ქორწინების თანასწორობა

 საქართველოს საკონსტიტუციო კომისიის მიერ შემუშავებულ ცვლილებათა პაკეტში კონსტიტუციის 36–ე მუხლი იცვლება იმგვარად, რომ ხდება მეუღლეთა სქესის ექსპლიციტიური მითითება, კერძოდ ცვლილების მიხედვით „ქორწინება, როგორც ქალისა და მამაკაცის კავშირი ოჯახის შექმნის მიზნით, ემყარება მეუღლეთა თანასწორობასა და ნებაყოფლობას“ (მუხლი 30. ქორწინების უფლება). იმ მოცემულობაში, როცა საქართველოს სამოქალაქო კოდექსი ერთი და იმავე სქესის მქონე ადამიანებს საოჯახო, პარტნიორული უფლებებით სარგებლობის მიღმა ისედაც ტოვებს, კონსტიტუციური ცვლილების განხორციელების სოციალური საჭიროება ვერ დასაბუთდება და ის მეტწილად პოლიტიკური ჰომოფობიის გამოხატულებაა. ერთი და იმავე სქესის ადამიანთა ურთიერთობების სამართლებრივი რეგულირების მიღმა დატოვება ლგბტ/ქვიარ თემის წევრებს უთანასწორო პირობებში ამყოფებს ჰეტეროსექსუალ წყვილებთან შედარებით, რაც მათ ხელს უშლით ისარგებლონ უფლებებითა და ქორწინებასთან დაკავშირებული სოციალური სიკეთეებით. შესაბამისად, იმ პირობებში, როდესაც საქართველოში მოქმედი საკანონმდებლო სისტემა არ მოიცავს ერთი და იმავე სქესის ადამიანებს შორის პარტნიორული და სხვა პირადი და ქონებრივი  უფლებების სამართლებრივად აღჭურვის რაიმე შესაძლებლობებს, როგორც ამას ადამიანის უფლებათა სამართალი ითხოვს, აღნიშნული ცვლილებათა პროექტი, რომელიც კონსტიტუციაში ქორწინების არაშეზღუდული დეფინიციის გაუქმებასა და დავიწროებას ისახავს მიზნად,  უნდა შეფასდეს, როგორც კონსტიტუციური სტანდარტებისა და ლგბტ/ქვიარ ჯგუფის უფლებრივი მდგომარეობის გაუარესებისა და კონკრეტული სოციალური ჯგუფის პოლიტიკური ინსტრუმენტალიზების მცდელობა.

სახელმწიფოსა და საქართველოს მართლმადიდებელი ეკლესიის ურთიერთობა

საკონსტიტუციო ცვლილებების არსებული პროექტის თანახმად, კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის  პირველი თავის მე-9 მუხლის რეფორმულირება ხდება და მუხლის სათაურად სახელმწიფოსა და საქართველოს მართლმადიდებელ ეკლესიას შორის ურთიერთობა განისაზღვრება. იმ პირობებში, როდესაც კონსტიტუციის პირველი თავი სახელმწიფოს მოწყობისა და ორგანიზების ზოგად დებულებებსა და ფუნდამენტურ პრინციპებს განსაზღვრავს, კომისიამ განსახილველ მუხლში არ გააძლიერა და ექსპლიციტურად არ განსაზღვრა სახელმწიფოსა და რელიგიურ ორგანიზაციებს შორის ურთიერთდამოუკიდებულებისა და ურთიერგამიჯნულობის/სეკულარიზმის პრინციპები და მის ნაცვლად,  კიდევ უფრო დაასუსტა ადამიანის უფლებების თაობაზე მუხლში არსებული დეკლარაციული ჩანაწერები. კერძოდ, კონსტიტუციის მე-9 მუხლის დებულება – „სახელმწიფო აცხადებს რწმენისა და აღმსარებლობის სრულ თავისუფლებას, ამასთან ერთად ის აღიარებს მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს საქართველოს ისტორიაში და მის დამოუკიდებლობას სახელმწიფოსგან“ – იცვლება და რწმენის და აღმსარებლობის სრული თავისუფლების აღიარების ნაცვლად, რომელსაც მოჰყვებოდა სიტყვები „ამასთან ერთად“ და შემდეგ ეკლესიის როლის აღიარების ხაზგასმა, ცვლილებების პროექტში გამოყენებულია უფრო სუსტი ჩანაწერი, რომ რწმენისა და აღმსარებლობის თავისუფლებასთან ერთად, სახელმწიფო აღიარებს მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს საქართველოს ისტორიაში და მის დამოუკიდებლობას სახელმწიფოსაგან. ამასთან, იცვლება მე-9 მუხლის მეორე პუნქტის დებულება: „კონსტიტუციური შეთანხმება სრულად უნდა შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ პრინციპებსა და ნორმებს, კერძოდ, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა სფეროში“ და შემოთავაზებული ცვლილებების რედაქცია ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა სფეროზე დაზუსტებას აღარ ითვალისწინებს.  მიუხედავად იმისა, რომ არსებული ცვლილება ფორმალურად დღეს არსებულ ჩანაწერს აუმჯობესებს და საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ პრინციპებსა და ნორმებთან ზოგად და უფრო ფართე საზომთან შესაბამისობაზე ლაპარაკობს, ადამიანის უფლებების სფეროზე ხაზგასმის შენარჩუნება, რომელიც კონსტიტუციური შეთანხმების ყველაზე რელევანტურ საზომს წარმოადგენს, მნიშვნელოვანია შენარჩუნდეს და დღეს მოქმედ რედაქციაში სიტყვა ‘კერძოდ’, სიტყვით ‘მათ შორის’ ჩანაცვლდეს. ამდენად, აღნიშნულ კონსტიტუციურ ცვლილებებს ერთი შეხედვით რედაქციული ხასიათი აქვს და არსებითად არ ეხება რელიგიის თავისუფლებასთან დაკავშირებულ კონსტიტუციურ სტანდარტებს, თუმცა ფორმულირების ცვლილებითა და აქცენტების გადანაცვლებით, კონსტიტუციური შეთანხმებისა და მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებული კონსტიტუციური სტატუსი სიმბოლურად კიდევ უფრო ძლიერდება, სწორედ რწმენისა და აღმსარებლობის თავისუფლებისა და ადამიანის უფლებების დაცვის მნიშვნელობის თაობაზე დეკლარაციული ჩანაწერების დასუსტებისა და ამოღების ხარჯზე.

სასამართლო ხელისუფლება

სასამართლო ხელისუფლების თავში განხორციელებული რამდენიმე მნიშვნელოვანი და პოზიტიური ცვლილების მიუხედავად, მიგვაჩნია, რომ კონსტიტუციური რეფორმა ამ ნაწილში მოითხოვდა დამატებით მომზადებას და მსჯელობას, მათ შორის, იმ რეფორმების და მათი შედეგების გაანალიზებას, რაც ბოლო წლებში მართლმსაჯულების სისტემაში განხორციელდა. ასევე, რეფორმა მიმართული უნდა ყოფილიყო იმ კრიზისების დაძლევისკენ, რაც შექმნილია საბჭოს ხელში კონცენტრირებული დაუბალანსებელი ძალაუფლებით, არაფორმალიზებული პროცედურებითა და გადაწყვეტილებების მიღების პრაქტიკით, რაც დომინანტურ ჯგუფებს აძლევს შესაძლებლობას გავლენა იქონიონ სასამართლოში მოვლენების განვითარებაზე და მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღებაზე. სამწუხაროდ, რეფორმის ფარგლებში ამ კრიზისების დაძლევის მიმართულებით სათანადო ძალისხმევა არ გაწეულა. უფრო მეტიც, კონსტიტუციის დონეზე მოხდა იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს არამოსამართლე წევრების არჩევის ხარვეზიანი წესის დადგენა. კიდევ უფრო სამწუხაროა, რომ უზენაესი სასამართლოს დაკომპლექტების შემოთავაზებული მოდელით სასამართლო სისტემის ფორმირების მიმართულებით ახალი რისკები გაჩნდა. ასევე, კომისიამ უარი თქვა მოსამართლეთა დანიშვნის წესში ისეთი პრინციპული ცვლილების განხორციელებაზე, რაც გულისხმობდა საბჭოს მხრიდან მოსამართლეთა დანიშვნას დასაბუთებული გადაწყვეტილებით;

სამართალდამცავი ორგანოები

კომისიის მიერ მომზადებული ცვლილებებით პროკურატურა აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან დისტანცირებულ, დამოუკიდებელ ორგანოდ ყალიბდება. მნიშვნელოვანია ისიც, რომ მთავარ პროკურორს ენიჭება კონსტიტუციური სარჩელის წარდგენის უფლებამოსილება. რაც შეეხება, მთავარი პროკურორის დანიშვნისა და გათავისუფლების წესებს, რამაც არსებითად უნდა განაპირობოს პროკურატურის სისტემის რეალური დამოუკიდებლობა – სამწუხაროდ, კომისიამ მთავარი პროკურორის არჩევისთვის სრული შემადგენლობის უმრავლესობით გადაწყვეტილების მიღების წესი დაადგინა. თუმცა, პოზიტიურია რომ თანამდებობიდან გადაყენების ფორმად იმპიჩმენტი განისაზღვრა;

სამართალდამცავი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და ანგარიშვალდებულების მიმართულებით არსებითი ხასიათის კონსტიტუციური გარანტიების განსაზღვრა არ მომხდარა. სამწუხაროდ, ამ საკითხებთან მიმართებით კომისიის მუშაობა საკმარისად ინტენსიური არ ყოფილა. სამწუხაროა, რომ პროექტში ვერ მოხვდა ისეთი მნიშვნელოვანი საკითხი როგორიცაა სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის დამოუკიდებლობისთვის კონსტიტუციური გარანტიების განსაზღვრა. ასევე, უარი ითქვა სამართალდამცავი ორგანოების მიერ ჩადენილი დანაშაულების ობიექტური და მიუკერძოებელი გამოძიების უზრუნველმყოფი მექანიზმის – დამოუკიდებელი საგამოძიებო ორგანოს – შესახებ კონსტიტუციით განსაზღვრულიყო.

კონსტიტუციის გადასინჯვის კანონპროექტის შეფასება სრულად შეგიძლიათ იხილოთ მითითებულ ბმულზე