„შრომის უსაფრთხოების შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის შეფასება

დღეს, საქართველოს პარლამენტის რამდენიმე კომიტეტი გაერთიანებულ სხდომაზე პირველი მოსმენით განიხილავს კანონის პროექტს „შრომის უსაფრთხოების შესახებ“, რომელიც საქართველოს მთავრობის მიერ არის ინიცირებული.

ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC) პოზიტიურად აფასებს სახელმწიფოს მცდელობას განახორციელოს კანონით დაკისრებული ვალდებულება დასაქმების ადგილებზე სახელმწიფო ზედამხედველობის განხორციელებისა და შრომის უსაფრთხოების ბაზისური გარანტიების დადგენით კუთხით, თუმცა აღსანიშნავია, რომ წარმოდგენილი საკანონმდებლო პაკეტი ადეკვატურად ვერ პასუხობს ქვეყანაში შრომის უსაფრთხოების და ჯანმრთელობის ზედამხედველობის საჭიროებებს. კერძოდ, „შრომის უსაფრთხოების შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი  მოიცავს არაერთ პოზიტიურ ჩანაწერს, რაც შრომის უსაფრთხოების ბაზისური სტანდარტების საკანონმდებლო რეგლამენტირებაში და დამატებითი სახელმწიფო საზედამხედველო მანდატის განსაზღვრაში გამოიხატება, თუმცა, კანონპროექტის  არსებითი ხარვეზები მნიშვნელოვნად ასუსტებს მის ეფექტიანობას და არ ქმნის დასაქმებულთა უსაფრთხოებისა და ჯანმრთელობის რეალური და სათანადო დაცვის შესაძლებლობას.

კანონის მოქმედების შეზღუდული სფერო

წარმოდგენილი კანონპროექტის მნიშვნელოვან ნაკლოვანებას წარმოადგენს მისი მოქმედების შეზღუდული სფერო, რაც ხელს უშლის როგორც შრომის უსაფრთხოების სტანდარტების გავრცელებას თანაბრად ყველა დასაქმებულზე, ასევე ავიწროვებს კანონპროექტით შემოტანილი საზედამხედველო მანდატის გავრცელების არეალს, რამდენადაც, კანონის მოქმედება  მხოლოდ მძიმე, მავნე და საშიშპირობებიან სამუშაოებზე დასაქმებულებზე ვრცელდება. სხვადასხვა დასაქმების ადგილებზე დასაქმებულ პირთა განსხვავებული უფლებრივი გარანტიებით აღჭურვა ცალსახა უთანასწორობას ქმნის დასაქმებულებს შორის, რაც აუცილებელია  გადახედვას დაექვემდებაროს.

გარდა ამისა, კანონპროექტიდან ნათლად არ იკვეთება შრომის უსაფრთხოების კანონი ვრცელდება თუ არა საჯარო დაწესებულებებსა და მასში დასაქმებულ პირებზე. ვფიქრობთ,  კანონმა ცხადად უნდა განსაზღვროს რომ მისი გავრცელების არეალი ფარავს საჯარო სექტორს და იცავს საჯარო სამსახურში დასაქმებულების შრომის უსაფრთხოებას.

დასაქმების ადგილებზე უპირობო დაშვების მექანიზმის არარსებობა

წარმოდგენილი კანონპროექტით, საზედამხედველო ორგანოს არ გააჩნია უპირობო დაშვება სამუშაო ადგილებზე, რამდენადაც  არაშერჩევითი კონტროლის განხორციელებისას, საზედამხედველო ორგანო ვერ შედის დასაქმების ადგილზე სასამართლოს შესაბამისი ბრძანების გარეშე.

დასაქმების ადგილზე უპირობო დაშვების მექანიზმის არარსებობა მნიშვნელოვნად განსაზღვრავს ორგანოს ფუნქციონირებას, რამდენადაც ამგვარი უფლებამოსილების არარსებობის პირობებში შრომის საზედამხედველო ორგანოს ხელიდან გამოეცლება მყისიერი რეაგირების მექანიზმი. ამასთან, ეს ბარიერი სრულიად გაუგებარია იმის გათვალისწინებით, რომ მსგავსი მიზნისა და ბუნების სხვა საზედამხედველო ორგანოები ამგვარი დაბრკოლების გარეშე ფუნქციონირებენ.

სანქცირების მექანიზმის არაეფექტიანობა

სანქცირების მექანიზმის გამართულობა პირდაპირ უკავშირდება შრომითი უსაფრთხოების სტანდარტების ეფექტიანი დანერგვისა და კანონმდებლობის სათანადო აღსრულების საკითხს, თუმცა, ამ მხრივ კანონპროექტი მნიშვნელოვან ხარვეზებს მოიცავს.

პრობლემურია კანონპროექტით გათვალისწინებული სანქციების ადეკვატურობისა და ეფექტურობის საკითხი. პროექტი სამართალდარღვევის განმეორებით ჩადენის შემთხვევაში ითვალისწინებს ფიქსირებულ ფულად ჯარიმას 50 ლარიდან 2000 ლარამდე ოდენობით, რაც შეუძლებელია მივიჩნიოთ ადეკვატურ ოდენობად, განსაკუთრებით მსხვილ დამსაქმებლებთან მიმართებით, რაც იმთავითვე აჩენს ეჭვებს სანქცირების მექანიზმის ეფექტიანობასთან დაკავშირებით და აუცილებლად უნდა გადაიხედოს. ამასთან, ხარვეზებს შეიცავს კანონის პროექტით გათვალისწინებული გაფრთხილებისა და საქმიანობის შეჩერების მექანიზმები.

შრომის უსაფრთხოების სტანდარტების დარღვევის დეფინიციის ბუნდოვანება

პრობლემურია, რომ კანონი არ გამოყოფს სამართალდარღვევათა სხვადასხვა სახეებს და შრომის უსაფრთხოების სტანდარტის ნებისმიერ დარღვევას მხოლოდ ერთ სამართალდარღვევად – შრომის უსაფრთხოების ნორმების დარღვევაში აერთიანებს. კანონპროექტი არ ახდენს გრადაციას მისი ან/და კანონის საფუძველზე მიღებული რეგლამენტების დარღვევის ხარისხისა და ინტენსივობის გათვალისწინებით და თითოეული დარღვევისათვის არ იძლევა დამოუკიდებელი კვალიფიკაციის მინიჭების შესაძლებლობას, რაც ასევე უკავშირდება ყველა სახის სამართალდარღვევისათვის ერთგვაროვანი სანქციების არსებობის პრობლემას. ამასთან, კანონპროექტით შემოთავაზებული სამართალდარღვევა რაც შრომის უსაფრთხოების სტანდარტების დარღვევას უკავშირდება, ცხადად არ მოიცავს პასუხისმგებლობას ამ კანონით შემოტანილი უსაფრთხოების ახალი სტანდარტების დარღვევისათვის.

შრომის უსაფრთხოების ზედამხედველობის წესის განუსაზღვრელობა

კანონპროექტის ხარვეზად უნდა ჩაითვალოს ინსპექტირების წესის არარსებობის საკითხი, რაც უსაფრთხოების საზედამხედველო ორგანოს მანდატის მნიშვნელოვანი ნაწილია. ამდენად, გარდა დასაქმების ადგილებზე უპირობო და დაუბრკოლებელი დაშვებისა, კანონის უნდა ითვალისწინებდეს ინსპექტორთა ფართე უფლებამოსილებას დასაქმების ადგილზე შეძლონ სხვადასხვა მოქმედებების განხორციელება, მათ შორის დაუბრკოლებელი გადაადგილება, სხვადასხვა მასალების/ნიმუშების აღება და სხვა.

შრომის საზედამხედველო ორგანოს ინსპექტორების ინდივიდუალური დამოუკიდებლობის გარანტირების აუცილებლობა

პრობლემურია, რომ შრომის ინსპექტირების ორგანოს დღეს მოქმედი მოდელი სათანადოდ  ვერ აზღვევს ინსპექტორთა მიკერძოებულობისა და კორუფციის რისკებს. ვფიქრობთ, რომ ინსპექტორთა ინდივიდუალური დამოუკიდებლობის გარანტირება მნიშვნელოვანი საკითხია კანონის ამოქმედების პირობებში და სახელმწიფოს უნდა გააჩნდეს მისი უზრუნველყოფის კონკრეტული ხედვა.  ამასთან,  მოცემულ გარემობებში განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს ორგანოს ინსტიტუციური, ფინანსური დამოუკიდებლობის გარანტიების ზრდა და სოციალური პარტნიორების ინსტიტუციური მონაწილეობის ფორმების განვითარება, რაც ასევე კორუფციის დაზღვევის მნიშვნელოვან წინაპირობას წარმოადგენს.

სხვა პრობლემური საკითხები

გარდა ზემოთჩამოთვლილისა, კანონპროექტი არ ითვალისწინებს შრომის უსაფრთხოების დარღვევის გამო დასაქმების ადგილზე დასაქმებულისათვის ჯანმრთელობის დაზიანების, გარდაცვალების ან მისთვის პროფესიული დაავადების დადგენის შემთხვევაში მყისიერი და ეფექტიანი რეაგირების მექანიზმს. კანონი ასევე არაფერს ამბობს შრომის საზედამხედველო ორგანოს სხვა საზედამხედველო ორგანოებთან კოორდინირებული თანამშრომლობის შესაძლებლობაზე, გადამისამართების, ინფორმაციის მიწოდებისა და ერთობლივი ინსპექტირების რეგულირებაზე, რაც მეტად მოქნილსა და ეფექტურს გახდიდა ორგანოს საქმიანობას.

ამას გარდა, EMC-ს მიაჩნია, საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსიდან 42-ე მუხლის ამოღება გააუარესებს და მნიშვნელოვნად დაასუსტებს შრომის საზედამხედველო კანონმდებლობას, რამდენადაც მუხლის მოქმედება ვრცელდება ყველა დამსაქმებელზე და შრომის ყველა განსხვავებით კანონპროექტისგან, რომელიც საკუთარი მოქმედებას მხოლოდ მძიმე, მავნე და საშიშპირობებიან სამუშაოებზე და შრომის უსაფრთხოების საკითხებზე ავრცელებს.

ამასთან, ეფექტიანი შრომის საზედამხედველო ორგანოს შექმნა და მისი გამართული ფუნქციონირების უზრუნველყოფა სახელმწიფოს მხრიდან გარკვეული ფინანსური რესურსის მობილიზებას მოითხოვს. ამის მიუხედავად, კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის მიხედვით, კანონის მიღება არ გამოიწვევს ახალი ფინანსური ვალდებულებების წარმოქმნას სახელმწიფოსათვის. მთავრობის მხრიდან ამგვარი მიდგომა არ შეესაბამება შრომის ეფექტიანი და ძლიერი მექანიზმის შექმნის მიზანს და სრულიად ეწინააღმდეგება კანონპროექტის სულისკვეთებას, რომელიც არა მხოლოდ ადგენს უსაფრთხოების სტანდარტებს, არამედ აძლიერებს ზედამხედველობის ორგანოს მანდატს.

ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC) მონაწილეობას მიიღებს საქართველოს პარლამენტში „შრომის უსაფრთხოების შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის საკომიტეტო განხილვის პროცესში დასახელებული საკითხების კანონის ტექსტის ასახვისა და მისი დახვეწის მიზნით.

ამასთან,  EMC-იმ წარმოდგენილ კანონპროექტთან დაკავშირებით მოამზადა პირველადი სამართლებრივი დასკვნა, რომელიც გაეგზავნა საკანონმდებლო ორგანოს შესაბამის კომიტეტებს.