EMC-ს შეფასება: როგორ აისახა სოციალური უფლებების დამცავი გარანტიები განახლებულ კონსტიტუციაში

ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი (EMC) აფასებს 2017 წლის ჯერ კიდევ მიმდინარე საკონსტიტუციო რეფორმას სოციალური უფლებების კუთხით. ამ ეტაპისათვის საქართველოს პარლამენტმა უკვე მეორე მოსმენით მიიღო საქართველოს კონსტიტუციური კანონის პროექტი, რაც მისი საბოლოო ტექსტის სახით შეფასების შესაძლებლობას გვაძლევს.

საკონსტიტუციო რეფორმის პროცესში, სოციალური უფლებების დაცვის გარანტიების გაძლიერების მიმართულებით არაერთი ინიციატივა იყო დაყენებული კომისიის წევრების, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და სხვა საზოგადოებრივი ჯგუფების მხრიდან და მათ ირგვლივ განსხვავებული ხარისხის თანხმობა არსებობდა. ამასთან, კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცესს მუდმივად თან გასდევდა მმართველი გუნდის გაცხადებული მიზანი განახლებულ კონსტიტუციას აესახა სოციალური უფლებების დაცვის უკეთესი უფლებრივი სტანდარტი არსებული სოციალური უსამართლობისა და უთანასწორობის საპასუხოდ.

ამ საკითხების აქტუალობისა და მათი კონსტიტუციაში ასახვის მაღალი მოლოდინის მიუხედავად, სამწუხაროდ არაერთი განსაკუთრებული მნიშვნელობის საკითხი კონსტიტუციის ტექსტს მიღმა დარჩა. მეტიც, კომისიის თავმჯდომარის თავდაპირველი დაპირების მიუხედავად, რომელიც გამორიცხავდა უფლებრივი სტანდარტების გაუარესების შესაძლებლობას, სოციალური უფლებების დაცვის უფლებრივი სტანდარტი არაერთი მიმართულებით გაუარესდა.

წინამდებარე შეფასებით მიმოვიხილავთ კონსტიტუციური კანონის პროექტში სოციალური უფლებების დამცავი ჩანაწერების კუთხით არსებულ გაუმჯობესებებს, გაუარესებებსა და იმ საკითხებს, რომელიც კომისიის ფარგლებში და მის გარეთ გამართული მწვავე დისკუსიების მიუხედავად, არ გახდა კონსტიტუციის ტექსტის ნაწილი.

დადებითი ცვლილებების კონტექსტში, მნიშვნელოვანია გამოვყოთ საქართველოს კონსტიტუციის გადასინჯვის პროექტში არსებული შემდეგი გაუმჯობესებები:

  • სოციალური სახელმწიფოს პრინციპი დაზუსტდა და დაემატა ზოგადი დებულებების თავს. დებულება ასევე მოიცავს ჩანაწერს ღირსეული საცხოვრებლის შესახებ;
  • დისკრიმინაციის აკრძალვის ნიშნების ჩამონათვალი აღარ არის დახურული;
  • ადამიანის უფლებების თავში გაიწერა სახელმწიფოს ვალდებულება შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირების უფლებებისა და ინტერესების რეალიზებისათვის განსაკუთრებული პირობების შექმნის შესახებ; ასევე ქალისა და მამაკაცის არსებით თანასწორობასა და უთანასწორობის აღმოფხვრაზე ზრუნვის შესახებ;
  • დაზუსტდა უფლება ქმედით სამედიცინო დახმარებაზე.

უნდა აღინიშნოს რომ სოციალური სახელმწიფოს პრინციპის დაზუსტება და მისი განმარტება წარმოადგენს კომისიის მუშაობის ძირითად პოზიტიურ ნაბიჯს სოციალური უფლებების დაცულობის მიმართულებით.

მითითებული გაუმჯობესებების პარალელურად მნიშვნელოვანი იყო სოციალური უფლებების მოქმედი კონსტიტუციური გარანტიები დაცული ყოფილიყო გაუარესებისგან. ეს განსაკუთრებით საყურადღებოა იმის ფონზე, რომ საქართველოს კონსტიტუციის გადასინჯვის პროექტში სოციალური სახელმწიფოს შესახებ პროგრამული დებულების გათვალისწინება სათანადო ქმედითობის პერსპექტივას შეიცავს მაშინ, თუ კონსტიტუცია იმავდროულად ამ ტიპის უფლებების დამდგენ მინიმალურ უფლებრივ სტანდარტებსაც მოიცავს. აღნიშნულის საპირისპიროდ:

  • საარსებო მინიმუმით უზრუნველყოფის საკითხი ადამიანის ძირითადი უფლებების თავიდან ზოგადი დებულებების ნაწილში გადავიდა, რამაც მას უფლებით აღმჭურველი შინაარსი გამოაცალა და გააუარესა მოქმედი სტანდარტი;
  • მოქმედი კონსტიტუციის 39-ე მუხლი ამოღებულია ადამიანის უფლებების თავიდან. აღნიშნული მუხლის შინაარსი მნიშვნელოვანია იმდენად, რამდენადაც მის მიხედვით კონსტიტუცია არ უარყოფს ადამიანის უფლებებს, რომლებიც მასში არ არის მოხსენიებული, მაგრამ გამომდინარეობს კონსტიტუციის პრინციპებიდან. ცვლილებების შედეგად ეს ჩანაწერი ადამიანის უფლებების თავიდან ზოგადი დებულებების თავში გადავიდა, რაც, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, გამორიცხავს ამ მუხლის საფუძველზე საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის ფიზიკური, იურიდიული პირების თუ სახალხო დამცველის მხრიდან სარჩელით მიმართვას. ეს კი განსაკუთრებით სოციალური უფლებების დაცვის კუთხით, სოციალური უფლებების ისედაც მწირი კონსტიტუციური გარანტიების ფონზე;
  • კონსტიტუციიდან ამოღებულია ჩანაწერი, რომელიც მიუთითებს შრომითი უფლებების დაცვის სპეციალურ კომპონენტებზე (შრომის სამართლიანი ანაზღაურება და უსაფრთხო, ჯანსაღი პირობები, არასრულწლოვნისა და ქალის შრომის პირობები) და ისინი მოცულია შრომის უფლების დამცავი ზოგადი ნორმით; შრომის უფლების ცალკეულ კომპონენტებზე გაზგასმა კონსტიტუციური პერსპექტივიდან მათი განსაკუთრებული დაცვის მნიშვნელობაზე მიუთითებდა და ნაცვლად ამ ჩამონათვალის გაფართოვებისა, კომისია მისი ამოღების გზით წავიდა.
  • დასაქმების შესახებ ჩანაწერი ადამიანის ძირითადი უფლებების თავიდან ზოგადი დებულებების ნაწილში გადანაცვლდა, რამაც მას გამოაცალა უფლებით აღმჭურველი შინაარსი.

დამატებით, EMC ყურადღებას ამახვილებს იმ არსებით საკითხებზე, რომლებიც იდგა კონსტიტუციის გადასინჯვის დღის წესრიგში არაერთი მხარის მხრიდან, თუმცა ისინი სამწუხაროდ არ აისახა მეორე მოსმენით მიღებულ კონსტიტუციურ კანონში. მათ შორის უნდა აღინიშნოს, რომ:

  • განსაკუთრებით ფართო მხარდაჭერით სარგებლობდა შრომის უფლების დაცვაზე ეფექტიანი სახელმწიფო ზედამხედველობის ვალდებულების კონსტიტუციონალიზაციის საკითხი. ამ შინაარსის ჩანაწერის კონსტიტუციაში გაწერა იყო საკონსტიტუციო კომისიის წევრებს შორის პირველადი შეთანხმების საგანი, ასევე ეს საკითხი ისმებოდა საერთო სახალხო განხილვებისას და საკონსტიტუციო კანონის პროექტის საქართველოს პარლამენტში განხილვისას.
  • დღის წესრიგში იდგა ღირსეულ და სათანადო საცხოვრებელზე ჩანაწერის ადამიანის უფლებების თავში გათვალისწინების წინადადება; ასევე, შრომის უფლების სპეციალური სტანდარტების, როგორებიცაა სამართლიანი ანაზღაურება, ღირსეული სამუშაო პირობები, უსაფრთხო და ჯანსაღი სამუშაო გარემოს შექმნა, დასვენებისა და გონივრული სამუშაო დროის განსაზღვრა, თანასწორი მოპყრობა და დისკრიმინაციისაგან დაცვა, ანაზღაურებადი შვებულება, სამუშაოსგან თვითნებური და დაუსაბუთებელი გათავისუფლების აკრძალვის პრინციპების გაწერის საკითხი; ჩანაწერი განათლების უფლებასთან დაკავშირებით სახელმწიფოს მიერ ვალდებულებათა პროგრესიულად შესრულების შესახებ, როგორიცაა, სწავლების ხარისხის ამაღლებისათვის განგრძობადი ზრუნვა, უმაღლესი და პროფესიული განათლების სრულ სახელმწიფო დაფინანსებაზე ეტაპობრივ გადასვლაზე ზრუნვა და სხვა. სამწუხაროდ, კომისიის მხრიდან არცერთი მათგანი გათვალისწინებული არ ყოფილა.
  • კონსტიტუციის მეორე მოსმენით მიღებულ ტექსტში, ასევე არ არის გათვალისწინებული 94-ე მუხლის მე-4 და მე-5 პუნქტების კონსტიტუციიდან ამოღების საკითხი, რაც პრინციპულად მნიშვნელოვან საკითხს წარმოადგენდა პროცესში ჩართული არაერთი მხარისთვის. მუხლის მიხედვით, საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღება, გარდა აქციზისა, ან საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის არსებული განაკვეთის გაზრდა შესაძლებელია მხოლოდ მთავრობის მიერ ინიცირებული რეფერენდუმის გზით. აღნიშნულ საკითხთან დაკავშირებით ვენეციის კომისიის დასკვნაში ასახული მოსაზრებები მიუთითებს, მუხლის არსებული რედაქციის პრობლემურობაზე და აღნიშნავს რომ საჭიროა ამ მუხლის მინიმუმ იმგვარი ცვლილება, რომ პროცესში პირველად გადაწყვეტილების მიმღებად აუცილებლად იყო გათვალისწინებული საქართველოს პარლამენტი. მიუხედავად არაერთი საზოგადოებრივი ჯგუფის მოთხოვნისა და ვენეციის კომისიის მოსაზრებებისა, მუხლის ამოღებაზე ან მის სათანადო ცვლილებაზე გადაწყვეტილება არ არის მიღებული. მმართველო გუნდის შემოთავაზებით, არსებული ჩანაწერები გარდამავალ ნორმებად გარდაიქმნება, რომელიც ცვლილებების ძალაში შესვლიდან 12 წლის განმავლობაში იმოქმედებს.

ასევე, მნიშვნელოვანია ხაზი გაესვას საკონსტიტუციო რეფორმის მიმდინარეობისა და კომისიის მუშაობის პროცესში არსებულ ხარვეზებს. კომისიის მუშაობა სამწუხაროდ არ იყო სათანადოდ ღია და მისაწვდომი კომისიის არაწევრი დაინტერესებული მხარეებისთვის სხდომებში მონაწილეობის კუთხით. ასევე კომისიამ მისი მუშაობისას ვერ უზრუნველყო სოციალური პარტნიორების თანაბარი და სათანადო მონაწილეობა, კერძოდ, პროცესში საერთოდ არ მონაწილეობდნენ პროფესიული კავშირები, რაც განსაკუთრებულად პრობლემურია იმ ფონზე, რომ რეფორმის პროცესში ცხადი გახდა კომისიის კონსულტაციების თაობაზე ბიზნეს ორგანიზაციების წარმომადგენლებთან.