წარმოგიდგენთ ადამიანის უფლებებისსწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრის (EMC) სამართლებრივ დასკვნას საქართველოს პარლამენტისწევრების მიერ 2013 წლის 13 ივნისს ინიცირებული სამი კონსტიტუციური კანონის პროექტისშესახებ.

1. შესავალი

2013 წლის 13 ივნისს საქართველოსკონსტიტუციის 102-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად ინიცირებულიქნა სამი კონსტიტუციური კანონის პროექტი. აღნიშნული ფაქტი შეიძლება მივიჩნიოთ, როგორცუკანასკნელი საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ დაწყებული კონსტიტუციური პროცესების მეორეტალღა, რომელიც მმართველი უმრავლესობის მიერდეკლარირებული ხედვის შესაბამისად, უნდა შემოფარგლულიყო2010 წლის 15 ოქტომბრის საკონსტიტუციო რეფორმის შედეგად მიღებული კონსტიტუციური კანონისპროექტის გაჯანსაღებით, იმ აუცილებელი ცვლილებებით, რომლის არსებული სახით ამოქმედებასაფრთხის შემცველი იქნებოდა სახელმწიფოს პოლიტიკური სტაბილურობისა და კონსტიტუციურიწესრიგისთვის. მივიჩნევთ, რომ შემოთავაზებული ნოვაციის ზოგიერთი ასპექტი წინ გადადგმულინაბიჯია აღნიშნული მიზნების მიღწევის გზაზე, თუმცა აღვნიშნავთ, რომ წარმოდგენილი კანონპროექტ(ებ)ისმეორე ნაწილი არ თავსდება ხსენებულ ჩარჩოში. ამასთან რამდენიმე მნიშვნელოვანი საკითხისღიად დატოვებით ვერც ხსენებულ საფრთხეებს ამოწურავს. უფრო მეტიც, გარკვეული ასპექტებიშეიძლება შეფასდეს, როგორც უკან გადადგმული ნაბიჯი.

დასკვნის ძირითად ნაწილში თემატურადარის განხილული ცვლილებათა პაკეტის შინაარსობრივი ასპექტები.

2. კონსტიტუციის გადასინჯვის მექანიზმი

ცვლილებათა პაკეტის მნიშვნელოვანინაწილი ეხება კონსტიტუციის გადასინჯვის მექანიზმს. უქმდება 2010 წლის 15 ოქტომბერსდა 2011 წლის 27 დეკემბერს მიღებული კონსტიტუციურიკანონის ასამოქმედებელი დებულებები, რომელთა მიხედვით საკონსტიტუციო უმრავლესობა3/4-მდე იზრდებოდა, ხოლო პროცედურის გართულება თანმიმდევრული სესიებს შორის არსებულიარანაკლებ სამთვიანი შუალედის დაწესებით ხდებოდა. ამასთან, მცირდება კონსტიტუციურიკანონის პროექტზე საქართველოს პრეზიდენტის ვეტოს დასაძლევად აუცილებელი უმრავლესობა,3/4. შედეგად კონსტიტუციის გადასინჯვის არსებული, მარტივი მექანიზმი ნარჩუნდება, რომელმაც მნიშვნელოვნად შეუწყო ხელი კონსტიტუციის,როგორც სახელმწიფოს ძირითადი კანონის დაკნინებას და ორდინალურ საპარლამენტო აქტორადქცევას.

კონსტიტუციის გადასინჯვის მექანიზმისრეგლამენტირების ფორმა უნდა იძლეოდეს კონსტიტუციური წესრიგის სტაბილურობასა და ცოცხალპოლიტიკურ პროცესებს შორის არსებული ოპტიმალური შუალედის პოვნისა და შენარჩუნების შესაძლებლობას.არ უნდა ხელყოფდეს კონსტიტუციის უზენაესობის პრინციპს - თითოეული ცვლილება ნაკარნახევიუნდა იყოს მკაცრი აუცილებლობით და არა ძირითადი კანონის პოლიტიკურ პროცესებზე, მითუმეტეს, ცალკეულ პირებზე მოგების მოტივაციით. კონსტიტუცია უნდა არეგულირებდეს სახელმწიფოსპოლიტიკურ აქტივიზმს და არა პირიქით. 3/4 ით გაზრდილი უმრავლესობა ვერ ჩაითვლება ხსენებულიმიზნების მიღწევის გონივრულ საშუალებად, თუმცა, 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციურიკანონის ერთ-ერთ დადებით ფაქტორს მისი პირველი მუხლის 44-ე პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი წარმოადგენს,რომელმაც შეცვალა კონსტიტუციური შესწორების მიღების პროცედურა თანმიმდევრულ სესიებზეორმაგი კენჭისყრით, შედეგად კონსტიტუციური ცვლილების მისაღებად აუცილებელი გახლავთმინიმუმ 4 თვიანი პერიოდი, რაც, პროექტის სათანადო განხილვის პირობებს საგრძნობლადაუმჯობესებდა. კონონპროექტის განმარტებითი ბარათის მიხედვით, ცვლილების მიზანს მომავალისაკონსტიტუციო რეფორმის გაჭიანურების თავიდან არიდება წარმოადგენს, რასაც ვერ მივიჩნევთრელევანტურ არგუმენტად. პირიქით, კონსტიტუციური რეფორმის შემდგომი ტალღა, რომელიც სავარაუდოდსაპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ დაიწყება, მაღალი ალბათობით, იქნება ფართომასშტაბიანისაკონსტიტუციო რეფორმა, რომლის სათანადო განხილვის გარეშე, სასწრაფო წესით მიღება ვერიქნება მიზანშეწონილი.

საქართველოს პარლამენტს თავის არსებობისმანძილზე მრავალჯერ შეეძლო კონსტიტუციის მექანიზმის გამყარება და ბევრი უარყოფითი შედეგისთავიდან აცილება, თუმცა ყოველთვის სასწრაფოდ განსახორციელებელი ცვლილების აბსტრაქტულისაჭიროების არგუმენტით ხდებოდა რეალური მიზნის გადაფარვა, 2010 წლის საკონსტიტუციორეფორმით თანმიმდევრული სესიებისა და 3 თვიანი ვადის დამატებით მოხერხდა არასაკმარისი,მაგრამ დადებით წინსვლა ამ მიმართულებით, რომლის გაუქმება სათანადო ალტერნატივის შემოთავაზებისგარეშე დაუშვებლად მიგვაჩნია. ჩვენ ამგვარ ალტერნატივად მოვიაზრებთ პრულარული ვოტუმისერთ კონკრეტულ სახეს, რაც ერთი მოწვევის პარლამენტის მიერ მიღებული კონსტიტუციური კანონისპროექტის შემდეგი მოწვევის პარლამენტის მიერ დადასტურებას გულისხმობს. ამგვარ პროცედურასმინიმალურ დონემდე დაყავს გაუაზრებელი და კონკრეტულ პოლიტიკურ ძალაზე მორგებული საკონსტიტუციოცვლილებების საფრთხე, უზრუნველყოფს კონსტიტუციის ლეგიტიმურობას.

შეჯამებისთვის გვსურს გამოვხატოთ,ჩვენი ცალსახა პოზიცია არ მოხდეს 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონის პირველიმუხლის 44-ე პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის ამოღება (კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცედურა),ან მოხდეს სათანადო ალტერნატივით ჩანაცვლება, როგორადაც ჩვენ ამ ქვეთავში განხილულიპრულარული ვოტუმი გვესახება.

3. მთავრობის შემადგენლობის განახლება

წარმოდგენილი კონსტიტუციური კანონისპროექტი ითვალისწინებს 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონის პირველი მუხლის33-ე პუნქტის ნაწილობრივ გაუქმებას, რითაც ხდება კონსტიტუციის 811 მუხლისარსებული რედაქციის შენარჩუნება, რომელის მიხედვით, მთავრობამ ხელახლა უნდა მიიღოსნდობა, თუ მისი შემადგენლობა განახლდება ერთი მესამედზე მეტი უმრავლესობით.

საქართველოს კონსტიტუციის 80-ე მუხლისმიხედვით ნდობის გამოცხადება ხდება არა მხოლოდ პრემიერ მინისტრის, არამედ მთავრობისსრული შემადგენლობის მიმართ. ამიტომაც, მთავრობის მეთაურის სრული დამოუკიდებლობა მინისტრთაკაბინეტის განახლების საკითხში ამოვარდნილია კონსტიტუციის ზოგადი სულისკვეთებიდან დაწინააღმდეგობაშია ხელისუფლების დანაწილების შერჩეული მოდელის ზოგად პრინციპებთან.

აღნიშნული არგუმენტაციიდან გამომდინარე,ვიზიარებთ კანონპროექტის ინიციატორთა შეხედულებას პრემიერ მინისტრის განხილული უფლებამოსილებისამოღების აუცილებლობის შესახებ.

4. ნდობის ნეგატიური ვოტუმი

ცვლილებათა პაკეტის მიხედვით ხდება2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონის პირველი მუხლის 33-ე პუნქტით განსაზღვრულინდობის ნეგატიური ვოტუმის ამოღება. კერძოდ, ხსენებული ნორმა პრემიერ მინისტრს აღჭურავსუფლებამოსილებით მთავრობის მიერ ინიცირებულ ნებისმიერ კანონპროექტთან დაკავშირებითგანუსაზღვრელი სიხშირით დასვას მთავრობის ნდობის საკითხი. კანონპროქტის მიუღებლობისშემთხვევაში პარლამენტი ვალდებული ხდება მთავრობას გამოუცხადოს უნდობლობა, რაც უნდობლობისკონსტრუქციული ვოტუმის არაგონივრული სირთულის ფონზე ფაქტობრივად შეუძლებელია და იწვევსკანონპროექტის სათანადო უმრავლესობის მხარდაჭერის გარეშე მიღებას. ყოველივე კი ქმნისსაკანონმდებლო ხელისუფლებაში უხეში ჩარევის საფრთხეს და შეუთავსებელია ხელისუფლებისდანაწილების პრინციპთან, ხოლო კონსტიტუციური კანონიდან ამგვარი ჩანაწერის ამოღება ნამდვილადდადებით შეფასებას იმსახურებს.

აღნიშნული პროცედურის ერთგვარი ალტერნატივისსახით ინიციატორები გვთავაზობენ ბიუჯეტის კანონისადა ნდობის საკითხის დაკავშირებას. კერძოდ, თუ პარლამენტი საბიუჯეტო კანონის მიღებისასვერ შეძლებს საბიუჯეტი წლის დაწყებიდან ორი თვის განმავლობაში. მას 81-ე მუხლით დადგენილიწესით მთავრობისთვის უნდობლობის გამოცხადების ვალდებულება ეკისრება, წინააღმდეგ შემთხვევაშიპრეზიდენტი დაითხოვს პარლამენტს და დანიშნავს რიგგარეშე არჩევნებს.

შეკავებისა და გაწონასწორების მექანიზმებიხელისუფლების დანაწილების თანამედროვე კონცეფციის განუყოფელი ატრიბუტია. ამ სისტემისაუცილებელ ელემენტს წარმოადგენს აღმასრულებელი ხელისუფლების ფინანსური კონტროლი, რაცსაბიუჯეტო კანონის როგორც წინასწარ, ისე შემდგომ კონტროლში ვლინდება. აღნიშნული დოკუმენტიმიღებულია მთავრობის სამთავრობო პროგრამის შესაბამისად და ახდენს მისი რეალიზაციისთვისაუცილებელი მატერიალური უზრუნველყოფის საშუალებათა განკარგვის რეგულაციას. პარლამენტისმიერ მისი მიუღებლობა წარმოშობს სახელისუფლებო კონფლიქტს, რომლის გადაწყვეტა სასიცოცხლოდმნიშვნელოვანია სახელმწიფოს ეკონომიკური, სოციალური თუ სხვაგვარი განვითარებისთვის.თუ ყველაზე მცირე 5 თვიანი მსჯელობის შემდეგ, აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლებადოკუმენტის არსზე ვერ შეთანხმდება, აუცილებელი ხდება ერთერთი მათგანის ხელახალი ფორმირება.ჩვენს შემთხვევაში, სრულიად ბუნებრივად რაციონალური უპირატესობა ენიჭება პარლამენტს,რომელიც უფლებამოსილია მთავრობას გამოუცხადოს უნდობლობა, რისი შეუძლებლობა მიუთითებსსაპარლამენტო ქმედუუნარობაზე და ხდება მისი დათხოვნა, როგორც კრიზისიდან გამოსვლისუკანასკნელი საშუალება, თუმცა ქართულ რეალობაში პრობლემას წარმოშობს, უნდობლობის გამოცხადებისკონსტრუქციული მექანიზმის არაგონივრული სირთულე. განსაკუთრებით ყურადღების გამახვილებაკი გვსურს პრეზიდენტის შესაძლებლობაზე ჩაერიოს უნდობლობის ვოტუმის განხორციელებაში,რითაც პროცედურის დასასრულებლად საჭირო უმრავლესობა 3/5 მდე გაიზრდება და იქმნება პარლამენტისდათხოვნის ხელოვნურად გამოწვევის საფრთხე.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, აუცილებლადმიგვაჩნია 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონით განსაზღვრული უნდობლობის პროცედურისგამარტივება. წინააღმდეგ შემთხვევაში შემოთავაზებული ცვლილებებით მთავრობას ეძლევაბიუჯეტის კანონის პროექტით პარლამენტის ხელოვნური დათხოვნით მანიპულირების შესაძლებლობა,რაც გაუმართლებლად აკნინებს საკანონმდებლო ხელისუფლების როლს ხელისუფლების დანაწილებისსისტემაში.

5. შეჯამება

ცვლილებათა წარმოდგენილი კანონისპროექტი შეიცავს დადებით ასპექტებს, კერძოდ, 811 მუხლის არსებული რედაქციისშენარჩუნება, აგრეთვე 2010 წლის 15 ოქტომბრის კონსტიტუციური კანონით გათვალისწინებულინდობის ნეგატიური ვოტუმის ამოღება. კონსტიტუციის გადასინჯვის მოქმედი რედაქციის შენარჩუნებაცალსახად უკან გადადგმულ ნაბიჯად შეიძლება შეფასდეს - აუცილებელია გასაუქმებელი დებულებებისჩანაცვლება შესაბამისი ალატერნატივით. გვსურს, გამოვთქვათ შეშფოთება უნდობლობის კონსტრუქციულივოტუმის უცველად დატოვებასთან დაკავშირებით, რომელიც ყოველთვის წარმოადგენდა 2010 წლისსაკონსტიტუციო რეფორმასთან დაკავშირებულ კრიტიკის მთავარ პუნქტს და რომლის კონსტიტუციის93-ე მუხლზე მიბმით საფრთხეები, რომელიც ნდობა-უნდობლობის მექანიზმებით 2010 წლის მოდელშიარსებობდა შემოთავაზებული ვარიანტით კიდევ უფრო რეალური ხდება.